Альтернатива торгу: почему топливному рынку нужна новая модель регулирования

Основные потери от новых антикризисных мер правительства на топливном рынке понесли трейдеры, закупающие топливо у нефтеперерабатывающих заводов (НПЗ) для дальнейших поставок на экспорт: теперь им придется выплачивать 50 тыс. руб. за каждую тонну экспортируемое топлива. С учетом того, что торги летним дизельным топливом (ДТ) на Санкт-Петербургской международной сырьевой бирже (СПбМТСБ) 6 октября 2023 г. закончились на отметке в 57381 руб./т, это означает почти двукратный рост издержек, даже без учета логистики, которая также остается непростой из-за резкого роста нагрузки на сеть РЖД, повлекшего за собой увеличение сроков доставки топлива от НПЗ и нефтебаз до коммерческих потребителей.

Рынок продавца

Однако в реальности трейдеры могут стать важным инструментом снижения цен, но для этого нужно полностью пересматривать модель регулирования топливной отрасли, которая сейчас носит нерыночный характер. С одной стороны, есть олигополия пяти крупнейший компаний-производителей топлива, обеспечивающих около 80% предложения бензина и дизеля и, как следствие, способных диктовать оптовые цены. Когда нефтяникам необходимо компенсировать потерю «маржи» из-за пересмотра демпфера, то мы видим аномальный рост котировок, достигающих исторических максимумов, как это было в первые три недели сентября 2023 г. Когда нефтяникам нужно успокоить рынок, чтобы добиться скорейшей отмены запрета на экспорт, цены на бирже стремительно падают, как это было на рубеже сентября-октября 2023 г.

С другой стороны, есть «ненасытный» Минфин, который в условиях крупнейшего с середины 1990-х фискального дефицита «пылесосит» экономику в поиске дополнительных поступлений в бюджет. Как следствие — постоянное увеличение фискальной нагрузки, которое не могло обойти стороной нефтепереработку. Акцизы на бензин и дизельное топливо 5 класса в 2023 г. достигли 14345 руб./т и 9938 руб./т, почти втрое превысив уровень 2015 г. (5530 руб./т и 3450 руб./т соответственно). Хотя еще в середине 2010-х, при обсуждении налогового маневра, планировалось, что повышение НДПИ на нефть, расширяющее налоговую базу в сегменте Upstream, будет осуществлено не только в обмен на поэтапное «обнуление» пошлин, но и сокращение топливных акцизов, напрямую влияющих на издержки НПЗ.

В результате налогового маневра НПЗ утрачивали косвенные субсидии, которые образовывались из-за разницы между более высокими пошлинами на нефть и более низкими — на светлые нефтепродукты. Однако в итоге регуляторы пошли не только на повышение акцизов, но и на введение заградительных пошлин, пусть даже только в отношении трейдеров: так или иначе, но эта мера противоречит «духу» налогового маневра, который должен был создать стимулы для модернизации НПЗ и увеличения экспорта светлых нефтепродуктов (бензина, ДТ и авиакеросина).

Дилемма аномальных субсидий

В-третьих, есть проблема колоссальных прямых субсидий нефтяникам. Например, в 2022 г. российские НПЗ получили 2171,3 млрд руб. по демпферу, а также 971,3 млрд руб. по акцизу на нефтяное сырье (субсидии для тех НПЗ, у которых объем производства нефтепродуктов превышает 75% от объема первичной переработки нефти) и еще 106,3 млрд руб. по так называемой инвестиционной надбавке, предназначенной для НПЗ, у которых соотношение выпускаемых нефтепродуктов к объему переработки нефти составляет менее 75%. В общей сложности российские НПЗ в 2022 г. получили почти 3249 млрд руб., что эквивалентно 2,1% ВВП в текущих ценах. Для сравнения: по данным Всемирного банка, в 1994 г. субсидии российской угольной отрасли, переживавшей в то время самый тяжелый в своей истории кризис, составляли 0,8% ВВП.

Довершает круг проблем административная слабость ФАС и Минэнерго, у которых нет достаточного «веса», чтобы предпринимать шаги, идущие в разрез интересам нефтяников и Минфина. Иллюстрация тому — решения о повышении нормативов биржевых продаж, которые в нынешнем году увеличивались дважды, но которые всякий раз оказывались весьма робкими: сначала нормативы для автомобильного бензина и дизельного топлива (ДТ) были повышены с 12% и 8,5% соответственно до 13% и 9,5%, а затем — до 15% и 12,5%.

Трейдеры как инструмент снижения цен

Однако изменить ситуацию можно лишь повысив норматив для бензина до 50%, а для ДТ — до 33%. С учетом того, что в структуре производства ДТ на долю экспорта еще до эмбарго ЕС приходилось около 50%, а в структуре производства бензина — не более 15%, это сохранит для нефтяников возможность частичной реализации топлива через собственные каналы сбыта, но при этом резко повысит доступность бензина и дизеля для независимых АЗС. Как следствие, это приведет к выравниванию условий конкуренции в рознице и снижению цен для автовладельцев.

В выигрыше окажутся и крупные коммерческие потребители (например, сельхозпроизводители), которые зачастую зависят от одного единственного регионального поставщика, диктующего цены. Неслучайно цены на ДТ на мелкооптовом рынке в августе и сентябре 2023 г. поднимались до 100 тыс. руб./т, существенно превышая уровень биржевых котировок, для которых максимальным стал уровень в 75 тыс. руб./т. Резкий рост предложения на бирже позволит разрушить региональные монополии, и важную роль в этом могут сыграть трейдеры, которые будут закупать топливо на СПбМТСБ и продавать его коммерческим потребителям по более низким, нежели у местных производителей, ценам.

Вместо демпфера — снижение акцизов

Долговременному снижению цен будет способствовать и резкое снижение топливных акцизов, которое можно осуществить в обмен на сокращение субсидий. Здесь может пригодиться опыт реструктуризации угольной отрасли, в ходе которой приватизация шахт и разрезов проходила на фоне пересмотра системы субсидий, которые в итоге были разделены на две категории.

К первой относились субсидии на закрытие угледобывающих предприятий, опасных по условиям добычи, и выплату компенсаций высвобождаемым шахтерам, а ко второй — субсидии на поддержание нерентабельных шахт и разрезов. Разработчики реформы поэтапно сокращали субсидии второго типа, в результате чего объем бюджетной поддержки угольной отрасли сократился с 0,8% ВВП в 1994 г. до 0,02% ВВП в 2007 г. Схожим образом можно поступить и нефтепереработке. К субсидиям первого типа можно отнести выплаты по демпферу (1,4% ВВП в 2022 г.), которые направляются в «маржу» НПЗ без дополнительных условий, а ко второй — обратный акциз на нефтяное сырье (0,6% ВВП) и инвестиционная надбавка (0,1% ВВП), выплата которых зависит от уровня модернизации НПЗ.

Соответственно, на первом этапе реформы топливной отрасли будет необходимо «обнулить» демпфер в обмен на снижение акцизов и перевод 100% поступлений на региональный уровень. В 2022 г. нефтяники заплатили по акцизам на бензин и ДТ 990,2 млрд руб., из которых 741,7 млрд рублей (74,9%) были направлены в бюджеты регионов. Выпадающие доходы региональных бюджетов можно будет компенсировать за счет экономии на выплатах по демпферу, которые в 2022 г. достигли 2171,3 млрд руб.

Правда, нефтяники в таком случае все равно понесут потери, поскольку выплаты по демпферу в прошлом году более чем вдвое превысили поступления по акцизам на бензин и ДТ. Однако ситуация, при которой НПЗ получают субсидии на триллионы рублей, сама по себе не является нормальной. Поэтому вторая категория субсидий (обратный акциз и инвестиционная надбавка) со временем также должна быть обнулена. Нефтепереработка — весьма привлекательный бизнес, и если тот или иной НПЗ является низкорентабельным, его владелец может просто продать актив, на который всегда найдутся покупатели.

Демонополизация в опте и рознице

Тем более что краеугольным камнем реформы топливного рынка должна стать демонополизация, в ходе которой нефтеперерабатывающие заводы, входящие сегодня в состав вертикально интегрированных компаний, должны будут обрести статус независимых НПЗ, каждый из которых должен будет продан независимым друг от друга инвесторам. Уход от вертикальной интеграции будет работать на рост конкуренции в производстве нефтепродуктов, тогда как в сбыте такой эффект может оказать облегчение правил предоставления земли под строительство новых АЗС.

В целом, отказ от вертикальной интеграции наряду с повышением нормативов биржевых продаж, сокращением акцизов и дерегулированием розницы создаст долговременные стимулы для снижения цен на топливном рынке, который даже после октябрьских решений правительства продолжает жить в условиях административного торга.

Кирилл Родионов, независимый эксперт