Основным пунктом разногласий между министерствами является срок завершения налогового маневра в нефтяной отрасли: Минфин настаивает, что это нужно сделать в ближайшее время, а Минэнерго, напротив, предлагает повременить до середины следующего десятилетия, когда российские НПЗ завершат модернизацию мощностей. Сейчас более сильная позиция у Минфина. Заместитель главы Минэнерго Кирилл Молодцов, отвечавший за формирование точки зрения министерства в налоговой дискуссии, вскоре может покинуть свой пост, а новому куратору нефти и газа в Минэнерго Павлу Сорокину еще только предстоит набрать аппаратный вес в качестве замминистра. В этой ситуации в Минэнерго значительно усилились позиции выходцев из Красноярска – первого заместителя министра Алексея Текслера и главы Российского энергетического агентства при Минэнерго Анатолия Тихонова.
Молодцов с урезанным функционалом
Назначение одного из победителей конкурса «Лидеры России» 32-летнего Павла Сорокина заместителем министра энергетики РФ стало одним из самых обсуждаемых в последнее время кадровых решений в структуре российского правительства. И хотя Сорокин никоим образом не является для министерства внешней или случайной фигурой (до этого он более двух лет возглавлял Аналитический центр ТЭК Российского энергетического агентства Минэнерго), его повышение до уровня замминистра может иметь далеко идущие последствия для всей нефтегазовой отрасли страны.
В подчинении Сорокина на данный момент находятся два департамента – добычи и транспортировки нефти и газа, а также переработки нефти и газа. Ранее эти сегменты были подведомственны другому заместителю министра энергетики – Кириллу Молодцову, который работает в Минэнерго с апреля 2013 года. Теперь же, как следует из информации на официальном сайте Минэнерго, за Молодцовым осталось два направления – газоперерабатывающая промышленность (полномочия по вопросам развития газомоторного топлива) и отдельные проекты в сфере международного сотрудничества по вопросам нефтегазового комплекса. По имеющимся данным, Кирилл Молодцов, на днях отметивший 50-летие, сразу же после назначения замминистра Павла Сорокина ушел в отпуск и, возможно, готовится к переходу на другую работу.
О том, что Молодцов может покинуть Минэнерго, активно говорилось еще в сентябре 2017 года, в момент очередной серии губернаторских отставок. Тогда «слухмейкеры» прочили Молодцову пост главы Ненецкого автономного округа, однако это кресло занял другой заместитель федерального министра – Александр Цыбульский, ранее работавший в Минэкономразвития.
Прошлогодние разговоры об отставке Молодцова, конечно же, возникли не на пустом месте. 2017 год для Минэнерго вообще выдался очень непростым. Основная энергия министра Александра Новака была направлена на обеспечение соглашения о сокращении добычи в формате ОПЕК+, которое далеко не сразу принесло желаемый результат. Лишь в конце 2017 года цены на нефть приблизились к отметке $70 за баррель, хотя еще летом, после очередного продления соглашения, они грозили провалиться ниже $40. На этом фоне в правительстве вновь разгорелась дискуссия о налогообложении нефтегазовых компаний, и главным действующим лицом на этом фронте со стороны Минэнерго стал именно Кирилл Молодцов.
Среди игроков нефтегазовой отрасли Молодцов пользуется вполне заслуженным авторитетом как человек, полтора десятилетия проработавший в профильных компаниях, прежде чем стать чиновником. До прихода в Минэнерго он занимал пост вице-президента в «Штокман Девелопмент АГ», был менеджером проекта «Восточная Сибирь-ГАЗ» на Ковыктинском газоконденсатном месторождении в Иркутской области, директором департамента инвестиций и управления проектов «СИБУР-Холдинга».
«Молодцов хорошо разбирался в проблемах отрасли, слышал разные мнения ее участников и быстро на них реагировал»,
– отмечает представитель российского ТЭК.
Обводнение НДПИ
Новым поводом для очередного этапа налоговой дискуссии стал вопрос о предоставлении льгот по НДПИ компаниям, имеющим на балансе обводненные месторождения. Первоначально предполагалось, что такие льготы может получить только «Роснефть» для Самотлорского месторождения в рамках проведения сделки по продаже 19,5% акций компании катарскому фонду QIA и трейдеру Glencore. Однако ровно год назад на совещании у помощника президента Андрея Белоусова Минэнерго выступило с предложением обеспечить такими же льготами и другие месторождения, сократив по ним НДПИ на 50%.
Эта идея сразу же вызвала негативную реакцию Минфина, который оценил потери доходов бюджета в 150 млрд руб. только в 2018 году. При этом Минфин отказался компенсировать это выпадение привычным способом – путем очередного внепланового повышения акцизов на бензин.
«Если повышать акцизы дальше, АЗС могут оказаться в совсем плачевном состоянии»,
– заявил тогда начальник налогового департамента Минфина Алексей Сазанов, прежде (в 2010-2012 гг.), кстати, работавший в Минэнерго заместителем директора департамента переработки нефти и газа.
Вскоре противостояние Минэнерго и Минфина продолжилось. В начале июня 2017 года «Ведомости» сообщили о предложении Молодцова оставить в 2018 году налоговую нагрузку на нефтяную отрасль такой же, как в 2017-м, чтобы обеспечить дополнительные нефтяные доходы и минимизировать негативное влияние на сектор добычи. На это все тот же Алексей Сазанов ответил, что данная инициатива не имеет смысла, поскольку дефицит бюджета по-прежнему исчисляется 13-значной цифрой (то есть счет идет на триллионы рублей), а снижение нефтегазовых доходов по сравнению с 2014 годом серьезное.
В конце июня Минэнерго все же направило в правительство законопроект о 50-процентных льготах по НДПИ для обводненных месторождений, причем, как утверждали тогда околоправительственные источники, льготы были предусмотрены не только для Самотлора, но и для месторождений ЛУКОЙЛа, «Газпром нефти» и «Сургутнефтегаза». На сей раз реакция Минфина была еще более жесткой.
«Новая льгота приведет к потерям и запустит процесс разрушения выстроенной годами системы налогообложения нефтяной отрасли, которая обеспечивает более 30% доходов бюджета сейчас», – заявил «Ведомостям» представитель Министерства финансов.
В середине июля 2017 года Госдума приняла правительственный законопроект об индексации акцизов и повышении НДПИ. Срок действия ставки НДПИ на нефть, увеличенной на 428 руб. за тонну, был продлен на год, до конца 2020-го.
Но и усилия «Роснефти» по Самотлору не пропали даром: в октябре стало известно, что компания получит «инвестиционные стимулы» по месторождению в виде ежегодного снижения НДПИ в размере 35 млрд руб. на десять лет.
Настойчивость Минэнерго в вопросе с льготами для обводненных месторождений способствовала принципиальному ускорению в решении вопроса с введением налога на добавленный доход (НДД) в нефтяной отрасли, который предполагает обложение финансового потока добытчиков, а не объемов добытой нефти. Как отмечалось в недавнем материале «НиК» «НДД - с третьей попытки», идея этого налога обсуждалась еще с 1998 года и, пока в силу разных обстоятельств принятие НДД откладывалось, основной налог для нефтяников – НДПИ – обрастал различными «костылями» в виде льгот, исключений, поправок и т. д. Все это заставляло Минфин видеть за каждым очередным изменением в НДПИ лоббистские усилия нефтяных компаний и настаивать на введении общей для всех и более прозрачной системы в виде НДД.
Впрочем, не следует забывать, что идею перехода на НДД в последние несколько лет продвигали сами нефтяники. Еще в январе 2015 года глава «Роснефти» Игорь Сечин направил Владимиру Путину письмо о необходимости более гибкого налогообложения в отрасли, а затем аналогичный документ поступил и в правительство РФ.
Главным идеологом НДД считается бывший первый вице-президент «Роснефти», а в дальнейшем заместитель министра энергетики РФ Сергей Кудряшов. После его ухода из Минэнерго в компанию «Зарубежнефть» в конце 2012 года тему НДД разрабатывал преемник Кудряшова на посту замминистра (и также бывший старший вице-президент «Роснефти») Павел Федоров, а после него – Кирилл Молодцов.
В конце ноября 2017 года законопроект об НДД для нефтяной отрасли был, наконец, внесен в Госдуму.
По оценке Александра Новака, бюджетные поступления от перехода на НДД для пилотных проектов составят почти 1 трлн руб. до 2035 года, хотя пока предполагается, что новая система налогообложения будет существовать в тестовом режиме (позиция Минфина предполагала, что НДД будет введен для всех месторождений).
Первый замминистра энергетики Алексей Текслер сразу предупредил, что эксперимент с НДД будет запущен не раньше 2019 года – иными словами, уже в новом политическом цикле. Именно Текслер в ходе дискуссии об НДД стал курировать в Минэнерго налоговую тему, и это стало первым признаком того, что Кирилл Молодцов вскоре может покинуть министерство.
Маневр без компромисса
На этом дискуссия между Минэнерго и Минфином отнюдь не завершилась – очередным камнем преткновения стал налоговый маневр в нефтяной отрасли. В октябре 2017 года министр финансов Антон Силуанов на пленарной сессии инвестиционного форума «Россия зовет!» заявил Александру Новаку, что Минфин готов предоставлять налоговые льготы для месторождений со сложными условиями, но со своей стороны просит Минэнерго согласиться с завершением налогового маневра и с увеличением внутреннего налогообложения за счет сокращения внешнего – экспортной пошлины.
Новак на это предложение ответил предельно дипломатично: «В перспективе у нас такая возможность есть, и это даже целесообразно. Но нам надо подходить к этому очень взвешенно». Как пояснил глава Минэнерго, завершить модернизацию успела только половина российских НПЗ и немедленное завершение налогового маневра с обнулением экспортной пошлины приведет к тому, что на заводы ляжет основная нагрузка и они не смогут завершить свои планы.
«Экспортная пошлина, которая сейчас есть, по сути, является субсидией, которая позволяет обеспечить минимальную маржинальность работы НПЗ», – сообщил Новак. В дальнейшем был назван и оптимальный срок завершения налогового маневра по версии Минэнерго – 2025 год.
Временный компромисс был найден в виде «обратного акциза» – налогового вычета на отдельные виды нефтепродуктов для НПЗ, инвестирующих в модернизацию.
Еще в 2016 году эту идею продвигал Минфин, но затем позиция ведомства Силуанова изменилась. Там посчитали, что отрицательный акциз будет только дестимулировать модернизацию НПЗ. В результате сторонником введения отрицательного акциза пришлось выступать уже Минэнерго в лице Кирилла Молодцова, и Минфин с такой постановкой вопроса в конечном итоге согласился.
По итогам состоявшегося 21 ноября в Ханты-Мансийске совещания премьер-министра Дмитрия Медведева с главами крупнейших нефтекомпаний Минфину и Минэнерго было дано поручение представить предложения по стимулированию дальнейшей модернизации НПЗ, в том числе через введение возвратного акциза на нефть для заводов, которые достигли «опережающего уровня технологического развития». В качестве потенциальных получателей права на отрицательный акциз на нефть при отмене вывозной пошлины были обозначены НПЗ, производящие бензин и дизельное топливо для внутрироссийского рынка. Как пояснял в конце 2017 года Молодцов, владельцы НПЗ могут получить возврат части акциза на нефть, если она ушла на производство конкретных нефтепродуктов, например керосина или бензина. Это поддержит маржу переработки в ситуациях, когда доходность на внутреннем рынке будет существенно ниже ожиданий, притормозив экспорт нефтепродуктов.
Сроком выполнения поручения премьера было обозначено 15 января. Через несколько дней после этой даты Кирилл Молодцов сообщил СМИ, что предложения Минэнерго по стимулированию дальнейшей модернизации НПЗ направлены в Минфин, который, в свою очередь, просил продлить поручение в связи с необходимостью «более глубокой проработки». Это было последнее публичное выступление Молодцова.
Минфин продолжал гнуть свою линию. Отказываться от экспортной пошлины на нефть надо в любом случае, причем чем быстрее, тем лучше, заявил в конце 2017 года заместитель министра финансов Илья Трунин, отметив, что это можно сделать в 2019 году, но надо начинать в начале 2018-го. Меры дополнительного стимулирования нефтепереработки, предлагаемые Минэнерго, избыточны – в существующей системе налогов и акцизов поддержка уже предусмотрена, добавил Трунин в интервью ТАСС в конце февраля, вскоре после совещания Александра Новака с руководителями ведущих нефтяных компаний. По итогам этой встречи глава ЛУКОЙЛа Вагит Алекперов заявил, что позиция его компании остается неизменной: экспортная пошлина на нефть должна быть сохранена на среднесрочный период, до завершения модернизации всех НПЗ.
Следующим этапом этой заочной дискуссии должен был стать расширенный экспертный диалог между Минфином и Минэнерго, которого, отметил Илья Трунин в упомянутом интервью, пока не было.
Ранее Кирилл Молодцов говорил, что обсуждение должно состояться по итогам I квартала, но теперь позицию Минэнерго, скорее всего, будет формировать уже Павел Сорокин. После его назначения заместителем министра энергетики риторика Минфина стала еще более резкой.
Как заявил несколько дней назад Алексей Сазанов, только за 2017 год промедление с завершением налогового маневра в нефтяной отрасли привело к ущербу в 1 трлн руб. Тем самым представитель Минфина недвусмысленно намекнул, каких действий там ждут от нового куратора нефтяной отрасли в Минэнерго. Но тут свое веское слово сказал уже Александр Новак.
«Мы не предлагаем, как Министерство энергетики, никаких налоговых маневров, связанных со снижением экспортной пошлины и увеличением НДПИ с механизмом обратного акциза. Мы, наоборот, в данном случае выступаем оппонентом предложения Министерства финансов»,
– заявил глава Минэнерго 21 марта, выступая в Общественной палате. Налоговый маневр, предусматривающий обнуление экспортной пошлины на нефть и повышение НДПИ, настаивает Новак, может быть проведен лишь после модернизации всех нефтеперерабатывающих заводов и не ранее 2023 года.
Тень красноярского лобби
Будущее дискуссии между Минфином и Минэнерго в значительной степени зависит от того, сохранит ли свой пост Александр Новак. Пока с точки зрения существующих оценок его деятельности главу Минэнерго никак нельзя считать «кандидатом на вылет».
«Наш – самый лучший министр энергетики в мире. Я могу с уверенностью сказать, что этот человек приносит серьезную часть дохода Российской Федерации», – такую характеристику дал Новаку на недавнем Всемирном экономическом форуме в Давосе вице-премьер российского правительства Аркадий Дворкович. Аналогичные похвалы министру выдавали и зарубежные коллеги.
Однако, отмечает авторитетный источник в отрасли, Новак, может быть, и не настроен на продолжение аппаратной борьбы, которая резко усилилась, пока он, без преувеличения, героически боролся за поддержание стоимости нефти на глобальной арене, причем в этой борьбе отметился не только Минфин, но и Минприроды и Минпромторг. Но если говорить конкретно о Сорокине, добавляет собеседник, то это назначение сделано с долгим прицелом и в команде Минэнерго новый заместитель, скорее всего, останется при любом варианте продолжения карьеры Александра Новака.
Дело в том, что назначение заместителем главы Минэнерго Павла Сорокина выглядит шагом Новака по укреплению команды своими людьми: Сорокин был его ключевым помощником в работе над соглашением в формате ОПЕК+.
С другой стороны, за карьерным продвижением Сорокина нельзя не заметить усиление в структуре Минэнерго группы «красноярцев», тесно связанной с вице-премьером правительства РФ Александром Хлопониным.
Сам Александр Новак в бытность Хлопонина красноярским губернатором работал его заместителем, такую же должность занимал глава Российского энергетического агентства (РЭА) Анатолий Тихонов, в недавнем прошлом непосредственный начальник Павла Сорокина. Еще один выходец из Красноярского края – первый замглавы Минэнерго Алексей Текслер, в прошлом десятилетии работавший топ-менеджером «Норильского никеля» и затем, непродолжительное время, главой администрации Норильска.
Карьерные пути перебравшихся в Москву членов команды Александра Хлопонина пересеклись в Минэнерго.
Александр Новак до назначения министром энергетики в 2012 году был заместителем министра финансов РФ, Анатолий Тихонов до начала 2014 года работал первым зампредседателя правления Внешэкономбанка. Одно время Тихонову, курировавшему создание «Почта-банка», прочили высокий пост в «Почте России» либо Минэкономразвития, но в итоге он возглавил дочернее агентство Минэнерго. Среди ключевых проектов, которые вело РЭА, было создание Государственной информационной системы топливно-энергетического комплекса России (ГИС ТЭК) стоимостью около 1 млрд руб. Работы по ее проектированию планировалось завершить в начале 2015 года, но сдача системы в эксплуатацию не состоялась и в 2016 году. Как показала проверка Счетной палаты, расходование выделенных на ГИС ТЭК бюджетных средств осуществлялось с нарушением требований законодательства. О результатах этой проверки не так давно писало издание CNews.
В 2015 году в РЭА на должность руководителя Аналитического центра ТЭК был приглашен 30-летний Павел Сорокин. Как сообщил сам Сорокин на встрече с президентом Путиным по итогам конкурса «Лидеры России», приглашение возглавить Аналитический центр РЭА поступило ему от Новака.
Биография Павла Сорокина нетипична для российских чиновников. Детство новый замглавы Минэнерго провел на Кипре, окончил РЭА им. Плеханова по специальности «мировая экономика» и Лондонский университет по специальности «финансы и финансовое право», работал в ряде международных компаний – Ernst & Young, UniCredit Securities и Morgan Stanley. В банке Morgan Stanley, являющемся одним из ключевых глобальных игроков по нефтегазовой аналитике и консалтингу, Сорокин был вице-президентом по анализу нефтегазового сектора России и Восточной Европы.
«У меня будет прекрасная возможность содействовать позитивным изменениям в отрасли и устанавливать более тесные связи с инвестсообществом», – заявил Сорокин в момент назначения главой Аналитического центра ТЭК в РЭА.
В свою команду он позвал еще нескольких бывших топ-менеджеров транснациональных финансовых структур. Заместителем Сорокина по сектору нефти и газа стал бывший аналитик UBS Group AG в Москве Константин Черепанов, а сектор, отвечающий за коммунальные предприятия и угольный сегмент, курировал бывший аналитик Deutsche Bank AG в Москве Дмитрий Булгаков.
Уже в феврале 2016 года Сорокин включился в переговорный процесс по соглашению о сокращении добычи нефти в формате ОПЕК+, который спустя два года стал для него трамплином к карьерному росту в Минэнерго. Фактически же появление нового замминистра, курирующего нефтяную отрасль, привело к укреплению «красноярцев», которые имеют куда более значительный аппаратный вес, чем Павел Сорокин.
«По последним данным, снятие функционала с Молодцова пока особо никак не повлияло на систему принятия решений. Эти события ничего не предвещало, но могли посчитать, что Молодцов уже достаточно сделал, – комментирует последние перестановки в Минэнерго один из представителей отрасли. – Скорее всего, до утверждения нового состава правительства ничего принципиального не произойдет, пока все сидят на местах. Крупные интересанты с новым замминистра знакомы, поэтому проблем в коммуникации нет. Но как все пойдет в реальности – посмотрим по итогам месяца».
Анатолий Радченко