Первый опыт
14 мая 2003, 18:19
Рынки
показал необходимость дальнейшего совершенствования системы взимания акцизов на нефтепродукты Юлия Воробей, Советник налоговой службы РФ II ранга С начала 2003 года действует новый порядок взимания акцизов на нефтепродукты, вызвавший еще до его принятия много споров (см. «Акцизы-2003» в «НиК» №11, 2002 г.

показал необходимость дальнейшего совершенствования системы взимания акцизов на нефтепродукты

Юлия Воробей, Советник налоговой службы РФ II ранга

С начала 2003 года действует новый порядок взимания акцизов на нефтепродукты, вызвавший еще до его принятия много споров (см. «Акцизы-2003» в «НиК» №11, 2002 г. и «Под бой курантов» в «НиК» №1, 2003 г.). Несмотря на во многом противоположные позиции заинтересованных сторон в этом процессе, эксперты при оценке новой системы были единодушны как минимум в двух выводах. Во-первых, новый порядок ведет к дальнейшей консолидации розничного топливного рынка в рамках немногочисленных крупных структур, во-вторых, зачетно-возвратный механизм чрезвычайно сложен в применении. Третий вывод — о неминуемых потерях для бюджета ряда регионов — представлялся тогда спорным.

Данный материал рассказывает о результатах применения нового акцизного порядка на практике.

Новая система исчисления и уплаты акцизов на нефтепродукты продолжает испытывать трудности при практической реализации. Принятый в июле 2002 года, новый акцизный порядок практически сразу потребовал внесения существенных изменений и дополнений. В тот момент необходимость законодательных изменений была связана с недостаточной урегулированностью отдельных элементов налогообложения, которые затрудняли работу налогоплательщиков и налоговых органов. Изменения были внесены 31 декабря 2002 года — буквально за день до введения нового порядка. Многие «прорехи» и противоречия были устранены, порядок исчисления и уплаты стал более ясным.

В настоящее время поступило много законодательных инициатив, предлагающих еще «немного подправить» порядок исчисления и уплаты акцизов на нефтепродукты. На этот раз необходимость изменений связана с тем, что фактические результаты поступления акцизов показывают — основные цели, ради которых осуществлялась реформа акциза, не достигаются.

С введением с начала этого года системы начисления и уплаты акциза поступления акцизов на нефтепродукты в целом по Российской Федерации выполняются в полном объеме, и даже с превышением плана.

Однако очень существенным недостатком действующего порядка является то, что предусмотренных в нем механизмов оказалось недостаточно для обеспечения равномерного распределения доходов от взимания акцизов по субъектам РФ. В результате в бюджетах многих регионов образовались значительные «провалы», а многие предусмотренные новой системой механизмы реально пока не работают или работают не в полной мере.

В настоящее время, когда начинается подготовка бюджета РФ на 2004 год, данную проблему необходимо оперативно урегулировать.

Дорожные фонды оскудели

С начала этого года бюджеты территориальных дорожных фондов образуются из следующих основных источников: транспортный налог; акциз на нефтепродукты в размере 50% доходов; земельный налог в размере 100% доходов, подлежащих зачислению в бюджеты субъектов РФ; погашение задолженности, образовавшейся на 1 января 2003 года по налогу на пользователей автомобильных дорог, штрафам и пеням за несвоевременную уплату указанного налога, а также заключительные расчеты по налогу на пользователей автодорог за 2002 год; субвенции бюджетам субъектов РФ, выделяемые из федерального бюджета на финансирование дорожного хозяйства.

Ранее основным источником поступлений в территориальные дорожные фонды был налог на пользователей автомобильных дорог, взимаемый в размере 1% от выручки организаций, который был отменен с 1 января 2003 года — одновременно с введением нового акцизного порядка. Для замены выпадающих доходов и наполнения территориальных дорожных фондов необходимо было обеспечить распределение уплаты акциза на нефтепродукты равномерно по всем субъектам Российской Федерации.

Именно с этой целью в новом акцизном порядке была введена возвратно-зачетная система начисления и уплаты акцизов, увеличен перечень объектов налогообложения, в круг лиц, уплачивающих акцизы, введены продавцы нефтепродуктов. Для исключения двойного налогообложения введен механизм вычетов. А для обеспечения контроля за правильностью исчисления и уплаты акциза более широким кругом налогоплательщиков были введены свидетельства, которые могли получить хозяйствующие субъекты, реально осуществляющие операции с нефтепродуктами и имеющие для этого необходимые мощности.

Между тем уже по результатам применения новой системы за январь-февраль 2003 года оказалось, что перераспределение акцизов по территории страны произошло в значительно меньшей степени, на какую рассчитывали авторы реформы. Предполагалось, что картина поступлений акциза в территориальные фонды будет примерно соответствовать поступлениям отмененного налога на пользователей автомобильных дорог. На практике оказалось, что ситуация с распределением акциза во многом аналогична той, что имела место в 2002 году, по многим регионам явно видны провалы поступлений. В течение первого квартала 2003 года сразу несколько десятков субъектов федерации обратились в правительство и Госдуму с информацией о проблемах сбора акциза на их территории. Все это свидетельствует о том, что поставленная цель при разработке сложного механизма исчисления и уплаты акцизов не была достигнута.

Без свидетельства жить проще

Основная проблема заключается в том, что уплата акцизов в основном осуществляется по-прежнему по месту нахождения нефтеперерабатывающих заводов, то есть в очень ограниченном числе регионов. К такой ситуации в свою очередь привело то, что получение свидетельств плательщиками акциза не стало массовым явлением. Более того, выданные свидетельства зачастую вскоре были аннулированы по просьбе плательщиков. Согласно новому акцизному порядку, при отсутствии участников бизнеса со свидетельством фискальная нагрузка ложится непосредственно на производителей — на НПЗ.

Таким образом, перераспределить уплату акциза с производства вниз по сбытовой цепочке и охватить тем самым большее число регионов на практике не удалось.

Анализ информации о причинах низкого объема выдачи свидетельств и аннулирования выданных позволил выявить несколько основных проблем, указывающих на недостатки новой системы.

Первая проблема связана с тем, что регистрация налогоплательщиков в качестве лиц, осуществляющих операции с нефтепродуктами, при своем добровольно-заявительном характере приносит владельцу свидетельства значительные дополнительные хлопоты и неудобства, от которых избавлены лица, не имеющие свидетельства.

Плательщик самостоятельно решает, получать ли ему свидетельство и работать ли по новой системе налогообложения, или не получать свидетельство и, как и до 1 января 2003 года, торговать нефтепродуктами по ценам, в которые уже заложен акциз. При этом ответственность за неполучение свидетельства не предусмотрена, в то же время предусмотрен жесткий налоговый контроль за деятельностью лиц, имеющих свидетельство о регистрации. В частности, владелец свидетельства обязан ежемесячно представлять в налоговые органы счета-фактуры по приобретенным подакцизным нефтепродуктам. Технологическое оборудование по производству, хранению и реализации нефтепродуктов владельца свидетельства (в том числе не собственное, используемое на иных основаниях) должно быть оснащено контрольными приборами учета. В случае отсутствия или выхода из строя контрольного и учетно-измерительного оборудования, нарушения работы и условий его эксплуатации действие свидетельства приостанавливается. В связи с этим автоматически возникают проблемы с получением вычетов.

На решение об отказе в получении свидетельства оказывает влияние и следующая особенность налогообложения. Приобретение организацией, имеющей свидетельство, нефтепродуктов на АЗС для эксплуатации транспортных средств, технологических нужд производства, выработки энергии и отопления и др. подлежит обложению акцизами в общеустановленном порядке. Но, поскольку нефтепродукты были приобретены на розничном рынке, АЗС, даже имеющая свидетельство, не имеет права на вычет акциза и включает акциз в стоимость нефтепродуктов. В результате имеет место двойное налогообложение.

Понятно, что все эти факторы в своей массе не стимулируют участников рынка обращаться в налоговые органы за получением свидетельства о регистрации.

За отказом от получения свидетельства зачастую стоят и административные «перегибы». Действующим законодательством предусмотрено зачисление части акцизов в бюджет субъекта федерации, и региональные власти заинтересованы в том, чтобы на территории региона было как можно больше плательщиков акцизов. По этой же логике власти также заинтересованы в минимальном применении данными налогоплательщиками налоговых вычетов. В результате в отдельных регионах нефтеперерабатывающие заводы под давлением региональных администраций отказываются брать на переработку сырье от собственников, имеющих свидетельство. При таком подходе НПЗ оказывается плательщиком акциза со всего объема нефтепродуктов, вырабатываемых из давальческой нефти, и уплата акциза производится по месту нахождения НПЗ.

В случаях, когда политикой отдельных компаний является отказ от реализации нефтепродуктов лицам, имеющим свидетельство, их партнеры оказываются перед сложным выбором: либо получить свидетельство, использовать систему вычетов, но потерять поставщика, либо отказаться от получения свидетельства, платить акциз в цене без права его дальнейшего вычета, но сохранить налаженные торговые контакты. Понятно, что выбор этот отнюдь не всегда делался в пользу получения свидетельства.

Грешно не обхитрить систему

Еще одна существенная проблема новой акцизной системы заключается в том, что ее возвратно-зачетный механизм оказался не адекватен реальному уровню культуры бизнеса на отечественном топливном рынке.

Как известно, новая система предусматривает исчисление акциза с правом последующего вычета на сумму акциза, начисленного на объем нефтепродуктов, отгруженных в адрес покупателя, имеющего свидетельство. Однако порядок применения вычетов, предусмотренных статьей 201 Налогового кодекса, не дает 100%-ной гарантии подтверждения права на вычет в случае недобросовестности покупателя.

Законодательно не установлено также, что вычет является обязательным. То есть поставщик нефтепродуктов может отказаться заявлять вычет, предпочитая включить сумму акциза в цену товара. Но на практике даже в случае применения вычета цена нефтепродуктов при продаже лицам со свидетельствами может оказаться равной цене реализации лицам без свидетельства. Таким образом, недобросовестный продавец может дважды вернуть себе сумму начисленного акциза.

С целью минимизации финансовых потерь организации часто требуют предоставления залога в размере начисленной суммы акциза, предоставления иных финансовых гарантий, например компенсации потерь в случае непредставления документов.

Отсутствует ответственность покупателя за непредставление реестров счетов-фактур поставщику. Статьей 179.1 Налогового кодекса предусмотрено, что в случае непредставления покупателем нефтепродуктов в налоговые органы реестров счетов-фактур в течение трех месяцев, свидетельство покупателя будет приостановлено, однако данная мера не позволяет воздействовать на покупателя и заставить его своевременно передать реестр счетов-фактур с отметкой налогового органа поставщику нефтепродуктов.

Конечно, у поставщика нефтепродуктов имеется теоретическая возможность в конце концов подтвердить право на вычет, поскольку второй экземпляр реестров с отметками должен храниться в налоговом органе по месту учета покупателя, но это требует времени, в течение которого суммы начисленного акциза могут оказаться исключены из хозяйственного оборота.

Кроме того, в целом временной разрыв между сроками начисления акциза и подтверждением права на вычет может составить несколько месяцев, в зависимости от сроков реализации нефтепродуктов. Особенно актуальна данная проблема для организаций, осуществляющих «северный завоз». В силу природных обстоятельств такие предприятия приобретают нефтепродукты в период возможной транспортировки и отгружают непосредственным получателям через значительный временной промежуток. В этой ситуации организации начисляют и уплачивают акциз в момент получения нефтепродуктов, а к вычету могут предъявлять эти суммы только спустя несколько месяцев.

Обзор идей

Для урегулирования ситуации с неравномерной уплатой акциза по субъектам РФ поступают многочисленные предложения по изменению порядка исчисления и уплаты акцизов. Основные предложения сводятся к введению обязательности выдачи свидетельства. С подобными предложениями выступают в основном региональные администрации. С введением обязательности выдачи свидетельства все организации, осуществляющие операции с нефтепродуктами, станут налогоплательщиками акциза.

Однако данная мера может не столько не урегулировать имеющиеся проблемы, сколько усугубить их. Введение обязательности наличия свидетельства без ответственности за его неполучение будет совершенно неэффективным. Конкретных же предложений о мерах ответственности за неполучение свидетельства до настоящего времени не поступало. Здесь необходимо напомнить, что совсем недавно Федеральным законом от 9 декабря 2002 года №164 было отменено лицензирование деятельности по реализации нефти, газа и продуктов их переработки. Введение обязательной регистрации лиц, осуществляющих операции с нефтепродуктами, и ответственности за его неполучение означает фактически возвращение к этой лицензионной системе.

Другой стороной проблемы является то, что в настоящее время свидетельство не является документом, регламентирующим право на осуществление какого-либо вида деятельности. Этот документ служит только для применения вычетов, а также для введения дифференцированных сроков уплаты акциза. Именно данным предназначением свидетельства обусловлены повышенные требования к его владельцам.

Введение обязательности выдачи свидетельства потребует кардинального изменения системы вычетов по акцизам, поскольку в противном случае в цепочке от НПЗ до конечного потребителя акциз будет начисляться неоднократно. Отметим кстати, что данная система практически полностью совпадает с порядком исчисления налога на добавленную стоимость. Тогда, может быть, наиболее оптимальным выходом из ситуации станет просто повышение ставки НДС на нефтепродукты и отмена акциза?

Предложения со стороны компаний, как производителей, так и нефтетрейдеров, направлены на достижение иных целей. Например, предлагается ввести заявительный порядок вычетов для всех лиц, имеющих свидетельства, при этом возложить обязанность по исчислению и уплате акциза на конечного потребителя.

Первый вопрос, который возникает в этом случае у налоговиков, — кто такой «конечный потребитель» и чем он отличается от всех остальных? Является ли «конечным потреблением» использование нефтепродуктов в качестве сырья? Если да, то все предприятия нефтехимии станут плательщиками акцизов.

Второй вопрос — насколько однозначен и стабилен статус конечного потребителя, может ли хозяйствующее лицо быть одновременно и конечным потребителем нефтепродуктов, и реализовывать их другим лицам? Потребуется ли в данном случае вести раздельный учет нефтепродуктов?

Третий вопрос — в течение какого срока нефтепродукты должны быть использованы конечным потребителем? Если лицо хранило их в течение 2 лет, а потом решило не использовать, а продать, то его налоговые обязательства изменяются. Основная неприятность заключается в том, что налоговые обязательства изменяются не только у «конечного потребителя», но и у того лица, который продал данному «конечному потребителю» нефтепродукты 2 года назад. Соответственно, в этом случае может быть доначислен налог, пени и штрафы за указанный срок. Подобная зависимость от действий третьего лица повышает налоговые риски компаний.

В качестве еще одного предложения по модификации акцизной системы можно выделить расширение круга лиц, которым выдаются свидетельства (в частности, и лицам, работающим только на арендованных мощностях). Принятие решения по данному вопросу тесно связано с определением концепции свидетельства. Если свидетельство — это документ, предоставляющий право на вычет, то аренда, с широким кругом возможностей по передаче в субаренду, отсутствием государственной регистрации и иным подобным основаниям, фактически приведет к невозможности осуществлять эффективное налоговое администрирование акциза на нефтепродукты и к возникновению многочисленных схем ухода от налогообложения.

Если же свидетельство заменяет лицензии — то необходимо четко определять, кто, на каких основаниях имеет право заниматься данным видом деятельности. Например, положением о лицензировании деятельности по реализации нефтепродуктов, разработанным в исполнение закона «О лицензировании отдельных видов деятельности», было введено дополнительное лицензионное требование — наличие соответствующих помещений для занятия данным видом деятельности. Естественно, без наличия лицензии эксплуатировать помещение и оборудование было невозможно.

В любом случае расширение круга налогоплательщиков существенно увеличит объем контрольной работы, создаст более благоприятную среду для ухода от налогообложения.

Урегулировать проблему распределения уплачиваемых акцизов между регионами можно как путем изменения порядка исчисления акциза на нефтепродукты, так и методами чисто бюджетного регулирования. Так, совсем недавно поступила еще одна законодательная инициатива, предлагающая зачислять акцизы на нефтепродукты полностью в федеральный бюджет и распределять их по субъектам федерации пропорционально объему потребления нефтепродуктов в данном регионе.

Идея интересная, но трудно реализуемая на практике, поскольку неясно, как определить объем потребления нефтепродуктов на территории субъекта РФ, кто будет производить данное определение, на основании каких данных, как будут осуществлять контроль, потреблен ли приобретенный нефтепродукт или реализован на сторону. И еще: исходя из преследуемой цели поправок вовсе не факт, что распределение акциза должно производиться пропорционально объему потребления нефтепродуктов.

Основная цель вырабатываемых поправок в существующий акцизный порядок — сформировать бюджеты территориальных дорожных фондов в размере, достаточном для финансирования дорожного хозяйства. Если при поисках оптимального решения про эту цель забыть, может вновь сложиться анекдотичная ситуация, подобная той, что наблюдалась в некоторых субъектах РФ до 2003 года. В ряде регионов в связи с местными климатическими условиями необходимость строительства и ремонта автомобильных дорог была значительно ниже, чем позволяли денежные средства, но на иные цели средства дорожных фондов использовать было нельзя.