Выбор модели

оптимизации тарифной системы для газопроводного транспорта РФ

Денис Волков, начальник Управления регулирования газовой и нефтяной отраслей Федеральной службы по тарифам

Андрей Коркунов, заместитель начальника Управления регулирования газовой и нефтяной отраслей ФСТ

Действие регулируемых газотранспортных тарифов в России распространяется только на газ, добываемый независимыми от собственника систем газоснабжения компаниями, доля которых на рынке до сих пор была невелика. Поэтому еще недавно гораздо большее значение для газового рынка имели регулируемые оптовые цены на газ, нежели тарифы на его транспортировку.

Сегодня ситуация меняется: независимая добыча занимает уже около 15% внутреннего рынка и ее доля продолжает расти. Ввиду этого, а также перспектив либерализации цен на газ формирование подходов к регулированию транспортных тарифов, отвечающих интересам участников рынка и стимулирующих его развитие, становится первостепенной задачей регулирующего органа.

В начале 2005 года была создана рабочая группа по разработке проекта методики тарификации, в которую вошли представители ряда министерств и ведомств, ОАО «Газпром», независимых производителей газа и экспертного сообщества. Результатом ее работы, многочисленных дискуссий и обмена мнениями участников процесса стала солидная база наработанных материалов (см., например, «Как платить за транспортировку газа» в «НиК» №4, 2005 г.). С учетом предложений участников рабочей группы ФСТ разработала проект методики расчета тарифов на услуги по транспортировке газа.

Авторы настоящей статьи выражают надежду, что новая методология установления тарифов, призванная заменить действующий устаревший подход, будет одобрена и утверждена уже в текущем году и с 2006 года газовый рынок получит принципиально новый транспортный тариф. Естественно, это будет только первым шагом на длинном пути поиска оптимального метода регулирования тарифов. Он будет совершенствоваться по мере развития теории и практики государственного тарифного регулирования, а также самих рыночных отношений.

Пожалуй, самой сложной проблемой регулирования газовой отрасли является определение методологических подходов к установлению тарифов на услуги по транспортировке газа по магистральным газопроводам, что подтверждает и непростая история тарифного регулирования в России.

Принятый в начале 90-х годов прошлого века базовый принцип функционирования газовой отрасли выразился в создании вертикально-интегрированных холдингов, сформированных на основе существовавших на тот момент систем газоснабжения (в первую очередь ОАО «Газпром», в которое были включены активы Единой системы газоснабжения (ЕСГ) России, а также ОАО «Норильскгазпром», ОАО «Якутгазпром», ОАО «Роснефть-Сахалинморнефтегаз»). Такое построение, наряду с некоторыми другими факторами, обусловило необходимость регулирования главным образом цен на газ. Однако с появлением и развитием альтернативных «Газпрому» производителей газа во второй половине 90-х годов стал актуализироваться вопрос регулирования газотранспортных тарифов.

Впервые транспортный тариф был установлен и введен в действие Федеральной энергетической комиссией РФ с 26 ноября 1997 года. Его размер составлял 7,7 рубля за транспортировку 1000 м3 газа на 100 километров (в пересчете на валютный курс того периода — свыше $1).

За основу был принят дистанционный принцип, при котором стоимость транспортировки газа зависит от фактического расстояния транспортировки. На тот момент это был лучший из возможных подходов к формированию тарифов. Его главным преимуществом можно считать отображение основной особенности топологии ЕСГ — экстремально большой, по сравнению с большинством других существующих в мире газотранспортных систем, протяженности маршрутов транспортировки газа — до 4 тыс. км.

Впоследствии уровень тарифа неоднократно пересматривался (см. «Динамика тарифов...»), а после финансового кризиса 1998 года он был продифференцирован — для транспортировки газа на экспорт был установлен отдельный тариф, номинированный в валюте. Но неизменными оставались два обстоятельства: общие подходы к регулированию и отсутствие официальной методики расчета. Нормативной основой регулирования в отсутствие методики стали «Основные положения формирования и государственного регулирования цен на газ и тарифов на услуги по его транспортировке на территории Российской Федерации», утвержденные постановлением правительства №1021 от 29 декабря 2000 года, определившие концептуальные принципы ценового регулирования отрасли.

Необходимо упомянуть, что попытки создания методики предпринимались неоднократно, на что имелись отдельные поручения правительства, но успеха они не имели.

При разработке методики стало понятно, что использующийся принцип дистанционности помимо своих преимуществ обладает и существенными недостатками. В частности, это невозможность определения единственным образом размера платы за транспортировку газа из точки А в точку В при наличии нескольких вариантов маршрута; включение в тариф для каждого клиента части расходов по всей системе в целом, даже если он не пользуется другими маршрутами; неурегулированность инвестиционной составляющей тарифа.

К этому необходимо добавить еще одно обстоятельство. В ситуации, когда один регион (ЯНАО) является источником основного объема добычи газа в стране, подходы к формированию стоимости транспортировки и региональных цен на газ должны в значительной степени совпадать. Однако в силу различных причин (в первую очередь временного разрыва между определением главных принципов формирования оптовых цен в начале 90-годов, а точнее — еще в советское время, и установлением транспортных тарифов) зависимость цен на газ и зависимость стоимости транспортировки от дистанционного фактора практически не совпадают. Данная проблема носит фундаментальный характер, и без ее решения дальнейшее развитие рынка газа будет существенно осложнено. То же можно сказать и про перспективы либерализации цен на газ.

В сфере регулирования цен на газ решение этой проблемы началось в 2005 году с расширением количества ценовых поясов с 7 до 11 и увеличением дифференциации между поясными оптовыми ценами. С уверенностью можно говорить о том, что в области тарифного регулирования предстоит сделать аналогичные шаги.

Новый взгляд на известные принципы

Уже в 2001-02 годах стало ясно, что разработка методики не должна ограничиваться фиксацией использовавшейся на тот момент модели регулирования тарифов. Но поиск альтернативы был непростой задачей. Последние 3-4 года шла интенсивная работа по разработке новой концепции, которая позволила бы уйти от отрицательных моментов, присущих действующей схеме тарификации, но сохранить ее положительные черты. Естественно, что в рамках этой работы детально исследовался мировой опыт, накопленный в сфере регулирования трубопроводного транспорта газа.

В мире существует большое количество моделей регулирования тарифов, однако сравнение и анализ российских и зарубежных газотранспортных систем и рынков газа показал, что прямое заимствование одной из схем тарификации вряд ли возможно — весь комплекс условий в России уникален.

Задачу, которую приходится решать сегодня регулирующему органу совместно с участниками газового рынка, можно охарактеризовать как проведение многофакторной оптимизации схемы регулирования тарифов с оценкой возможности комплексного использования элементов опыта, накопленного зарубежными регуляторами.

Основные принципы формирования системы тарификации известны, это:

— обеспечение достаточности объема выручки, получаемого от регулируемого вида деятельности, для покрытия всех обоснованных расходов субъекта регулирования;

— простота расчета тарифов и удобство их применения;

— устойчивость системы, подразумевающая, что на практике не будет возникать необходимость ее изменения неоправданно часто;

— учет существующей структуры газотранспортной системы и особенностей ее функционирования;

— учет особенностей рынка транспортируемого товара и степени его развития, в том числе в области доступа к газотранспортной инфраструктуре;

— направленность системы тарификации на содействие развитию трубопроводной инфраструктуры.

С учетом изложенных принципов и предложений участников рабочей группы ФСТ предложила проект методики расчета тарифов, определила оптимальную структуру тарифов и провела модельные расчеты.

Проект предусматривает различные методы регулирования применительно к различным системам газоснабжения, существующим на территории РФ. Естественно, что основной упор при этом делается на разработку адекватной системы тарификации для ЕСГ. При этом наиболее сложным элементом системы тарифообразования представляется сегмент оказания «Газпромом» услуг независимым производителям по транспортировке газа на внутренний рынок. Тарификация прочих случаев оказания услуг по транспортировке газа по магистральным газопроводам может строиться на базе предлагаемого варианта решения с учетом возможных упрощений.

Оптимальная структура тарифов

За основу в предлагаемом проекте методики тарификации принимается двухставочная структура тарифа: первая ставка — плата за мощность, вторая ставка — плата за транспортировку.

Ставка тарифа за мощность устанавливается на транспортировку 1000 м3 газа на основании средневзвешенных расстояний транспортировки газа между зонами входа и выхода. Естественно, что при этом основной задачей является определение набора этих зон и средневзвешенных расстояний транспортировки между ними (см. «Зоны входа и выхода»). Их перечень и состав утверждаются решением регулирующего органа (ФСТ России).

В свою очередь, в состав ставки за мощность входит постоянная часть, не зависящая от расстояния и рассчитываемая на основании усредненных данных о расходах для обслуживания газораспределительных станций. Размер другой части ставки зависит от расстояния транспортировки, и зависимость эта — нелинейная, рассчитываемая с использованием коэффициентов, которые должны вести к снижению удельной стоимости транспортировки по мере увеличения ее расстояния.

Такая структура ставки платы за мощность позволяет провести поэтапную работу по сближению стоимости транспортировки и поясных оптовых цен на газ. В настоящее время проведены оценочные расчеты на период до 2008 года. Они показывают, что в основном задача приведения в соответствие стоимости транспортировки и поясных оптовых цен может быть решена за 6-7 лет (см. «Зависимость транспортного тарифа...»).

Исходя из предложенной конфигурации, возникает необходимость интегрирования в методику поправочного механизма, учитывающего неравномерность распределения объемов транспортировки газа на различные расстояния.

Принципы установления и применения второй ставки — за транспортировку — во многом схожи с применяемым в настоящее время дистанционным подходом к тарификации. Услуги по этой ставке оплачиваются исходя из фактического объема и расстояния транспортировки газа. Ставка рассчитывается как отношение суммы расходов на электроэнергию и газ на собственные нужды и расходов из прибыли (дивиденды, инвестиции сверх амортизации, резервные фонды) к общей товарно-транспортной работе (ТТР) и устанавливается для транспортировки 1000 м3 на 100 км. Плата за транспортировку составляет 20-30% всего тарифа.

Данная структура и принципы установления тарифов делают гораздо более предсказуемым расчет стоимости транспортировки газа (она в существенно меньшей степени будет зависеть от конкретного выбора маршрута), что является очевидным плюсом для развития договорных отношений на рынке.

Технологической основой данной тарифной модели регулирования является обязательное ведение субъектами регулирования раздельного учета расходов по регулируемому виду деятельности. Одновременно с разработкой этого проекта предлагается набор принципов отнесения на регулируемый вид деятельности расходов, раздельный учет которых в рамках бухгалтерского учета не предусмотрен.

Для стимулирования инвестиционных процессов и развития трубопроводной инфраструктуры предусматривается возможность расчета тарифов для новых объектов магистрального трубопроводного транспорта газа или для действующих участков, на которых проводятся мероприятия по расширению пропускной способности, исходя из обеспечения инвесторам обоснованной нормы доходности на вложенный капитал.

НЕФТЬ И КАПИТАЛ №6/2005