Один на один

Нефтяники ищут поддержки региональных властей в решении «земельной проблемы»

В условиях кризиса нефтяные компании в числе первых сокращают расходы на геологоразведку. Чтобы в будущем не столкнуться с обвальным падением добычи, правительство пытается стимулировать проведение ГРР, предлагая поправки в действующее законодательство. Но последовательными эти действия не назовешь: другие изменения, вносимые в законы, по сути, блокируют изучение недр. Согласно поправкам в закон «О недрах», принятым в декабре 2008 года, теперь при лицензировании недр не требуется предварительное согласие собственника земельного участка предоставить его для проведения геологоразведки. Роснедра, таким образом, самоустранились от решения «земельной проблемы», предложив недропользователям самостоятельно договариваться с собственником земли после получения лицензии.

Учитывая, что закрепленных на федеральном уровне механизмов согласования нет, нефтяники ищут поддержку региональных властей. Однако действующая система распределения доходов от нефтедобычи отдает региональным и местным бюджетам крохи, снижая интерес к сотрудничеству. В то же время пробелы в законодательстве позволяют, например, муниципалитетам получать от нефтяников гораздо больше.

После принятия в 2001 году Земельного кодекса в России пошел процесс разграничения земель по формам и уровням собственности, и со временем стала обостряться проблема отвода земельных участков для проведения геологоразведочных работ и добычи полезных ископаемых. В частности, с большими трудностями шло предварительное согласование предоставления земельных участков с их собственниками. Не изменилась ситуация и с внесением изменений в законодательство (закон №118-ФЗ от 26 июня 2007 года исправил ч. 6 ст. 11 Закона РФ «О недрах»), в соответствии с которыми предоставление лицензии на участок недр могло осуществляться только при наличии согласия собственника земельного участка, землепользователя или землевладельца.

С начала 2008 года Роснедра при составлении перечней участков недр, предназначенных для лицензирования, не могли включить в него участок, не получив предварительного согласия собственника земли. Но, получив лицензию, недропользователь должен был самостоятельно оформлять право собственности на земельный участок и снова проводить согласование с его нынешними владельцами, не будучи при этом защищенным законом. Через суд землевладелец мог в случае несогласия в любой момент потребовать отмены аукциона и отзыва лицензии. По причине такой неопределенности число участков, выставляемых на аукционы, заметно сократилось (см. «В ожидании худшего» в «НиК» №12, 2008 г.).

Как пояснил «НиК» начальник отдела нормативно-правового обеспечения недропользования ФГУ «Центр «СРП-Недра» Иван Сидоров, действовавший механизм предварительного согласования фактически был нерабочим, он не давал гарантий недропользователям и ни к чему не обязывал собственника земельного участка. Кроме того, поправки в закон «О недрах» теоретически позволяли недропользователям при желании отказаться от участка и вернуть затраченные на аукционе средства.

Однако законодатель вместо того, чтобы найти оптимальное решение проблемы, решил просто упразднить процедуру получения предварительного согласия, перед самым Новым годом вновь исправив статью 11 (ч. 6) Закона РФ «О недрах» (закон №309-ФЗ от 30.12.2008). С одной стороны, это позволило значительно ускорить процедуру подготовки аукционов по участкам недр. С другой стороны, теперь всю необходимую документацию по собственникам, которая раньше аккумулировалась в госорганах, приходится собирать нефтяным компаниям — другого варианта в законе просто не прописано.

Под прессингом

Масштаб работы в полной мере ощутили на себе недропользователи в аграрных регионах Северного Кавказа, Поволжья и Южного Урала, где большая часть земель подпадает под категорию сельскохозяйственного значения и возникает много проблем с собственниками (пайщиками), число которых на участок в 100 км2 может превышать сотню. В этом случае, прежде чем недропользователь сможет закрепить свое право собственности, он должен провести межевание земли, поставить участок на кадастровый учет, перевести из категории земель сельскохозяйственного значения в промышленные.

По данным ТНК-BP, в 2008 году компания активно закрепляла свои права собственности и аренды на землю, занятую нефтепромысловыми объектами в Оренбуржье. Все участки были поставлены на кадастровый учет, 36 из них — переведены постановлением губернатора из земель сельскохозяйственного назначения в промышленные. Работа продолжается. Но, по словам главного маркшейдера «Оренбургнефти» Владимира Мошкина, она могла быть более эффективной и оперативной, будь на это добрая воля собственников земли.

Проблемой является даже выявление конкретного собственника, если речь идет о долевой собственности. Когда же его удается выявить, встает проблема цены участка. Закон сегодня позволяет собственнику определить любую его стоимость. Реальной рыночной цены земли нет, нет и законодательных ограничений в определении стоимости выкупной земли или арендной платы за участок. Поэтому многие собственники назначают цены, ничем реально не обоснованные. Зачастую землепользователи (землевладельцы) занимаются откровенным шантажом. И помощь, считают в ТНК-BP, им в этом нередко оказывают всевозможные федеральные структуры — местные подразделения Россельхознадзора, Роснедвижимости, прокуратуры, природоохранных органов встают на защиту обиженных собственников.

Появились даже специальные «инвесторы», скупающие земли в границах лицензионных участков, которые предъявляют претензии уже после оформления лицензии, определяя цену вопроса по своему усмотрению. Не гнушаются спекуляцией на земле и руководители районного уровня (см. «Аппетиты растут»). В результате переговоры недропользователя с собственниками земли нередко заходят в тупик.

По словам гендиректора «Оренбургнефти» Александра Бермана, «на пути оформления земельных участков выставлено столько бюрократических барьеров, что процедура эта порой растягивается на годы, а цена проекта становится несоизмеримой. Только на согласование с органами Роспотребнадзора уходит до 4 месяцев. А на то, чтобы оформить участок в полном объеме, нужно до 3 лет. Хотя по закону любая структура федеральной власти должна рассматривать заявление и давать свое заключение в месячный срок».

Статистика такова: в 2007 году прокуратура предъявила «Оренбургнефти» 3 акта претензий по использованию участков земли без оформления права собственности, а в 2008 — уже 47; аналогичных актов земельного комитета в 2007 году было 6, а в течение прошлого года их было подано 28. В компании считают, что тратят слишком много времени, проясняя эти ситуации. При этом «Оренбургнефть» постоянно находится под пристальным вниманием проверяющих организаций, требующих выполнения лицензионных обязательств. Получается двойной прессинг бюрократической машины, который способен нарушить работу компании.

Беспокоят ТНК-BP и прецеденты, возникающие в других регионах. В частности, в соседней Самарской области прокуратура завела уголовное дело на гендиректора компании «Татнефть-Самара» по факту нецелевого использования земель сельскохозяйственного назначения, несмотря на то что процесс их перевода в другую категорию затянулся из-за невозможности определить собственника (см. «Кризис тут ни при чем», №3, 2009 г.).

Соседи смотрят в корень

Земельные вопросы очень волнуют и саратовских нефтяников, которые обратились за поддержкой к региональным властям. По словам Владимира Дегтяра, начальника управления нефтегазового комплекса Министерства промышленности и энергетики Саратовской области, несовершенство законодательства сказывается на процессе лицензирования в регионе, так как в законах нет прямых ответов на многие вопросы, в частности кто, какими силами и на какие средства должен проводить согласования с собственниками, что делать с участками земли, попадающими в границы лицензионного участка, по которым по какой-либо причине нет согласования с землепользователем и т. д. В министерстве обозначили пять основных проблем, с которыми сталкиваются сегодня недропользователи региона при проведении нефтепоисковых работ, существенно расширив круг, обозначенный ТНК-BP в Оренбуржье.

Во-первых, это противодействие землепользователей согласованию разрешения использования их земель для проведения ГРР. Вовторых, необоснованное завышение ими (в десятки раз от расчетных) суммы потерь от потрав сельскохозяйственных культур при согласовании проведения ГРР. Хотя в соответствии с п. 2 статьи 15 Гражданского кодекса РФ реальный ущерб — это расходы, которые лицо, чье право нарушено, произвело или должно будет произвести для восстановления нарушенного права. На практике предприятие не может, не нарушив неприкосновенности частной собственности, провести необходимые работы и затем определить реальный ущерб. Поэтому недропользователь вынужден платить авансом те суммы, которые называет землепользователь.

В-третьих, недропользователям при проведении ГРР приходится сталкиваться с собственниками земель, которые относятся к землям Минобороны, лесного фонда, заповедников и т. д. Это особенно актуально для Саратовской области, где на земли Минобороны приходится значительная перспективная на нефть и газ территория региона, но многие годы работы на этих землях из-за несовершенства законодательства не ведутся. В-четвертых, затягивание муниципалитетами принятия решений по вопросам землеотведения. И, наконец, впятых, межбюджетное распределение налоговых сборов (федеральный центр — субъект федерации — местная власть) не в пользу регионов не стимулирует муниципальные власти содействовать развитию нефтегазового комплекса у себя в регионах. Если после введения НДПИ 80% этого налога шло в федеральный бюджет, а 20% - в бюджеты субъектов РФ, то с января 2005 года и по настоящее время регионам остается только 5%.

Если вовремя не остановят

Не дожидаясь совершенствования законодательства со стороны федерального центра, саратовские власти попытались решить эти проблемы самостоятельно. В апреле 2008 года правительство Саратовской области распорядилось утвердить «Методические рекомендации по оформлению отводов земельных участков для проведения изыскательских, геологоразведочных и иных работ предприятиями и организациями нефтяной и газовой промышленности и расчета размера убытков, причиненных обладателям прав на земельные участки в результате их изъятия, временного занятия либо ухудшения качества земель».

В этом документе содержатся ключевые вопросы взаимодействия между землевладельцами и недропользователями, такие как порядок определения стоимости в зависимости от видов сельскохозяйственных культур для Саратовской области, сезонного и многолетнего характера состояния сельхозугодий, типовую форму расчета стоимости убытков при изъятии или временном занятии земель при проведении ГРР и т. д.

Как предполагалось, документ должен был носить справочный и рекомендательный характер для недропользвателей, дополняя имеющуюся нормативно-правовую базу. Однако 8 августа 2008 года Саратовский областной суд по заявлению прокурора региона своим решением признал «Методические рекомендации…» недействующими и не подлежащими применению. Основанием для этого явилось нарушение правительством области при их принятии требований ФЗ «Об экологической экспертизе».

В настоящее время в правительстве региона ведется работа по приведению методических рекомендаций в соответствие с действующим законодательством. Тем не менее, как отмечают в Минпромэнерго Саратовской области, за непродолжительное время действия рекомендаций в регионе благодаря активизации проведения ГРР недропользователи открыли 5 новых месторождений углеводородов, а их вложения в ГРР по итогам года составили почти 3,7 млрд рублей — на 11% выше уровня 2007 года.

Есть предложения

Вслед за соседями «земельный вопрос» подняли оренбургские недропользователи. На региональном координационном совете в феврале текущего года ТНК-BP обратилась к областной власти за поддержкой и с предложением создать некий консультативный орган, который бы, во-первых, вышел с инициативой по изменению действующего законодательства, во-вторых, сформировал четкий механизм действий на региональном уровне. В противном случае компания не исключает снижения добычи на своих месторождениях, поскольку, по мнению Владимира Мошкина, возникает вопрос о целесообразности несения затрат на проведение ГРР и дальнейшую эксплуатацию месторождений.

В части изменения законодательства компания предлагает отнести ГРР и добычу полезных ископаемых к государственным нуждам, что позволит применять к ним статью об изъятии земельных участков для госнужд. При этом должна быть прописана четкая процедура изъятия. «У пользователя недр или другого промышленного предприятия должно быть право провести переговоры с собственником. Если они к результату не привели, заинтересованное лицо, вне зависимости от вида собственности, должно обратиться в государственный орган, который в короткий срок обязан принять решение о принудительном изъятии с оплатой рыночной стоимости участка и с компенсацией всех убытков, которые понес собственник участка, за счет заинтересованного лица, либо предоставить альтернативный участок. При этом при расчете компенсации убытков собственнику при изъятии его земельного участка или его части следует учитывать: площадь участка, урожайность и стоимость сельскохозяйственных культур. Общая сумма должна сложиться вполне достойная и приемлемая для обеих сторон».

В ТНК-BP рассчитывают на поддержку региональных властей на том основании, что компания является бюджетообразующей для региона (в консолидированный бюджет Оренбургской области в 2008 году от ТНК-BP поступило более 12 млрд рублей) и планирует дальнейшее расширение сырьевой базы западного Оренбуржья (в минувшем году компания прирастила запасы на 75 млн тонн — в 4 раза больше предусмотренного обязательствами).

Готовы к диалогу

Поднимаемые нефтяниками проблемы «НиК» попросил прокомментировать заместителя министра природных ресурсов Оренбургской области Оксану Степанову. Она предложила рассматривать проблему перевода земель из одной категории в другую и проблему с собственниками по отдельности, отметив, что с осуществлением процедуры перевода проблем, как правило, не возникает, особенно если речь идет о землях, находящихся в госсобственности. Что касается проблем с собственниками, то они, как правило, связаны с возведением промышленных объектов на землях, не находящихся в госсобственности.

«Если по каким-либо субъективным или объективным причинам, — сказала Оксана Степанова, — два самостоятельных хозяйствующих субъекта (в нашем случае ТНК-BP и собственник) не могут или не хотят договориться, то тогда нефтяники приходят к нам и поднимают вопрос о возможном изъятии земель. Однако по Гражданскому кодексу изъятие допускается, только если доказана государственная нужда. В Оренбургской области прецедентов, когда была бы доказана государственная нужда, связанная с нуждами ТНК-BP, — еще не было. И в ближайшее время, насколько мне известно, регион с подобными инициативами по изъятию выходить не планировал.

Почему? Во-первых, вопросы, связанные с процессом лицензирования находятся в компетенции федеральных властей, во-вторых, схема изъятия земель не обкатана. Необходима работа по внесению изменений в Гражданский и Земельный кодекс. Тем не менее, мы открыты к диалогу и совместной работе с нефтяниками, так как правительство Оренбургской области заинтересовано в их стабильной работе, особенно сейчас, в период сложной финансово-экономической ситуации. И если от компании официально поступят какие-либо предложения, мы готовы их рассмотреть и по возможности помочь в рамках действующего законодательства.

При этом хочу отметить: чтобы нефтяники могли решить вопрос с собственниками земли, необходимо сначала решить комплекс финансовых и юридических проблем, с которыми сталкиваются сами пайщики при оформлении прав собственности на землю. Без этого конкретный земельный участок не может стать ни предметом перевода из одной категории в другую, ни предметом изъятия».

Как стало известно «НиК», в мае текущего года «Оренбургнефть» объединила свои усилия с другими недропользователями, работающимив регионе, в частности с «Татнефтью» и компанией «Газпром добыча Оренбург», которые на совещании в правительстве области официально выступили со своими предложениями. Очевидно, что проработка и обсуждение этих предложений займут немало времени. Чтобы ускорить процесс, в ТНК-BP не исключают, что во взаимодействии с властями учтут опыт других регионов в решении земельной проблемы, в том числе Саратовской области.

НЕФТЬ И КАПИТАЛ №6/2009