Ты виноват уж тем, что хочется мне кушать: в чем не прав Минфин с корректировкой НДД

Кирилл Родионов, независимый эксперт

Минфин в конце сентября 2023 г. представил обновленную версию «Основных направлений бюджетной, налоговой и таможенно-тарифной политики». Как и недавно опубликованный проект федерального бюджета на ближайшую трехлетку, документ в буквальном смысле «пропитан» стремлением собрать лишнюю копейку с экспортных отраслей. Однако если в бюджете речь идет об увеличении фискальной нагрузки, которое уже получило законодательное оформление (как в случае налога на «сверхприбыль»), то в «Основных направлениях» закреплены планы Минфина по дальнейшему повышению налогов и сборов для тех или иных отраслей.

На очереди — металлурги

Одной из потенциальных «жертв» является горно-металлургический комплекс (ГМК). Минфин сетует на низкие «рентные» налоги в отношении предприятий ГМК, то есть те налоги, которые выходят за рамки НДС, НДФЛ и налога на прибыль. По оценке Минфина, предприятия ГМК в период с 2012 по 2021 гг. заплатили в бюджет в виде рентных налогов 0,8 трлн руб., или менее 5% от свободного денежного потока до фискального раздела (EBITDA за вычетом рентных налогов и капиталовложений), тогда как аналогичный показатель для нефтяной отрасли составил около 70%.

Минфин в «Основных направлениях» приветствует введение курсовых экспортных пошлин, которые должны уплачиваться ГМК с 1 октября 2023 г., называя это «улучшением справедливости распределения рентных доходов». И это при том, что металлурги за последние три года неоднократно сталкивались с увеличением налоговой нагрузки, в том числе с повышением НДПИ на железно-рудное сырье, введением акциза на сталь и налога на «сверхприбыль».

НДД: выгоды для нефтяников

Неудивительно в этой связи, что Минфин не обошел стороной и нефтедобывающую отрасль, предложив скорректировать параметры налога на дополнительный доход (НДД). В отличие от НДПИ, НДД калькулируется не из объема добываемого сырья, а из выручки от его продажи, за вычетом расходов на добычу и транспортировку. По оценке Минфина, доля НДД в структуре налогооблагаемой нефтедобычи выросла с 9% в 2019 г. до 46% в 2022 г., а объем выпадающих доходов бюджета — с 283 млрд руб. до 985 млрд руб. соответственно.

Чтобы оценить размер потерь, Минфин подсчитал свободный денежный поток, который образуется у компаний при использовании НДД на нескольких группах месторождений.

• Если в среднем по отрасли свободный денежный поток в 2019–2022 гг. составил 4,2 тыс. руб. за тонну добываемой нефти, то для месторождений первой группы НДД (новые месторождения в Восточной Сибири с выработанностью менее 5%) этот показатель достиг 6,4 тыс. руб./т;
• Для месторождений второй группы (месторождения, пользовавшиеся льготой по экспортной пошлине) свободный денежный поток составил 7,5 тыс. руб./т, а для месторождений четвертой группы (новые месторождения в Западной Сибири с выработанностью менее 5%) — 6,3 тыс. руб./т;
• Более выгодным для нефтяников оказалось и использование одной из подгрупп третьей категории НДД, к которой относятся действующие месторождения в Западной Сибири с выработанностью более чем 80%: свободной денежный поток для этой категории месторождений в 2019–2022 гг. составил в среднем 6,6 тыс. руб./т.

Единственным исключением другая подгруппа третьей категории НДД («местоположение»), где свободный денежный поток в 2019–2022 гг. (3,2 тыс. руб./т) был ниже среднеотраслевого уровня. Поэтому Минфин признал «эффективным» использование НДД только для этой подгруппы месторождений, тогда как во всех остальных случаях призвал к корректировке параметров налога, что на практике может повлечь за собой увеличение фискальной нагрузки.

НДД в обмен на налоговый маневр

Призыв Минфина лишний раз напоминает о том, что налогообложение нефтяной отрасли — результат консенсуса между компаниями и регуляторами, который не является статичным. Само внедрение НДД в 2019 г. было продуктом «старого» консенсуса, в рамках которого компании согласились на проведение налогового маневра в обмен на эксперимент с налогом на дополнительный доход.

Налоговый маневр, предполагавший поэтапное сокращение экспортных пошлин наряду с сопоставимым повышением НДПИ, должен был позволить Минфину привлечь в бюджет 1 трлн руб. дополнительных доходов в период с 2019 по 2024 гг. При этом маневр лишал нефтепереработку косвенных льгот, которые образовывались из разницы между более высокими экспортными пошлинами на нефть и более низкими — на нефтепродукты. Поскольку пошлины на бензин и дизельное топливо рассчитываются как процент от пошлины на нефть, к 2024 г. эта разница должна была полностью «обнулиться» и, тем самым, подстегнуть модернизацию НПЗ.

НДД стал своего рода разменной монетой, позволившей Минфину не только «продавить» решение о проведении налогового маневра, но и частично решить проблему «расползания» льгот по НДПИ, из-за которой Налоговый кодекс все в большей степени стал напоминать справочник геолога. По данным Минфина, доля льготируемой добычи в структуре сборов по НДПИ на нефть выросла с 26,7% в 2013 г. до 49,8% в 2018 г. Внедрение НДД, де-факто, позволило предоставлять нефтяным компаниям налоговые послабления без закрепления дополнительных льгот по НДПИ.

Бесконечный торг

Однако это не отменило административного торга между компаниями и Минфином, на который сильно влияют внешние условия. Эксперимент с НДД был возможен, в том числе, потому, что в 2019 г., одновременно с началом налогового маневра, Правительство пошло на повышение базовой ставки НДС с 18% до 20%, которое должно было ежегодно приносить в федеральный бюджет не менее 600 млрд руб. дополнительных доходов. Однако нынешний год стал самым тяжелым для государственных финансов с середины 1990-х: по данным Минфина, по итогам первых девяти месяцев 2023 г. дефицит федерального бюджета достиг 1,7 трлн руб., что, в целом, сопоставимо с прошлогодними выплатами нефтяникам по демпферу (чуть менее 2,2 трлн руб.).

В попытках залатать «дыру» Правительство пошло на введение «курсовых» экспортных пошлин и налога на «сверхприбыль», а также попыталось «уполовинить» субсидии по демпферу, на объем которых дисконтируются нефтегазовые доходы бюджета. В этом же ряду стоят и планы Минфина по пересмотру НДД, который, конечно, позволит увеличить доходы, но еще сильнее удалит отрасль от перезревшей дифференциации налогообложения в зависимости от условий добычи.

Счетная модель НДПИ вместо льгот и НДД

Осуществить такую дифференциацию можно за счет перехода на счетную модель НДПИ, который позволит отказаться не только от НДД, но и от института налоговых льгот. Счетная модель должна учитывать физико-химические свойства добываемого сырья (плотность, содержание серы и парафинов), вид (наземная, шельфовая) и регион добычи (Поволжье, Западная Сибирь, Восточная Сибирь, Сахалин, Арктика), а также выработанность месторождений и их удаленность от магистральных трубопроводов. Большинство этих данных содержатся в лицензиях на месторождения, которые будет достаточно сделать публичными.

По данным Роснедр, в России насчитывается около 2 700 нефтяных месторождений. Поэтому переход к счетной модели НДПИ будет не более сложной задачей, чем создание системы «ЕГАИС лес», в которой с 2015 г. учитываются все сделки с древесиной, включая экспорт и импорт. Такую реформу облегчит и сравнительно высокий уровень цифровизации российской нефтяной отрасли, где уже применяются цифровые двойники и промышленные роботы. При этом после завершения реформы можно будет подстраивать налогообложение нефтедобычи без серьезных изменений в законодательстве: например, при увеличении выработанности того или иного месторождения будет достаточно организовать трехстороннюю выездную инспекцию регуляторов (Минэнерго, Минфина и Роснедр), чтобы зафиксировать изменение одного из параметров расчета НДПИ.

Пересмотр же НДД — это очевидный шаг назад, который приносит стратегические задачи в жертву сиюминутным интересам Минфина.