Краткая история обратного акциза на керосин

С 1 января 2015 года авиакеросин был выделен в отдельную позицию в перечне подакцизных товаров и вместе с некоторыми другими «собратьями» получил привилегию вычета с повышающим коэффициентом (366-ФЗ от 24.11.2014). Тогда же в качестве облагаемой операции было установлено приобретение топлива авиакомпанией в собственность, и надо сказать, что в отношении данного вопроса имела место определенная дискуссия. Предлагались варианты, при которых вычет мог применяться ТЗК или НПЗ. Но они не были поддержаны Министерством финансов и некоторыми нефтяными компаниями, а представители авиационной отрасли предсказуемо настаивали на переносе субсидии на потребителей топлива. Тогда же были установлены коэффициенты вычета и налоговая ставка в размере 2300 рублей за тонну. На конец октября 2014 года биржевые цены на керосин составляли 30744 рублей за тонну, а с учетом установленных параметров ставка/коэффициент сумма вычета в 2015 году должна была составить 2300 рублей на тонну использованного топлива в месяц.

С 01.01.2019 года заработали акцизные топливные демпферы (301-ФЗ от 03.08.2018), однако керосин ими затронут не был. Как известно, именно по бензинам и дизельному топливу была принята конструкция, основанная на экспортной альтернативе — ее задачей было сдерживание оптовых цен за счет стимулирования поставок на внутренний рынок. По керосину аналогичное решение было принято позже — демпфер заработал с 01.08.2019 (255-ФЗ от 30.07.2019) и при этом также был основан на экспортной альтернативе. По данным Росавиации, в июле 2019 года средняя стоимость авиакеросина в аэропортах составила 54029 рублей за тонну. При этом сумма акцизного вычета, исходя из соотношения ставка/коэффициент начиная с 2017 года, оставалась неизменной и составляла 3024 рублей за тонну в месяц.

Всем известно, что параметры коэффициента Вавиа были подобраны таким образом, что по факту первые выплаты из бюджета налогоплательщики смогли получить лишь через два года после принятия норм. Экспортная альтернатива впервые превысила индикативную цену лишь в сентябре 2021 года.

Характерной деталью керосинового акциза за все время существования является его неизменность — как с точки зрения налоговой ставки, так и с точки зрения формулы демпфера Вавиа.

Несмотря на то, что по бензиновому и дизельному демпферам донастройки производятся регулярно, а авиакомпании неоднократно ставили вопрос о необходимости изменения параметров субсидии по керосину, государство ни на какие уступки не пошло: в июне 2021 года представитель Минэнерго подтвердил позицию ведомства о том, что «демпфер на керосин является абсолютно рабочим механизмом и включится при достижении заложенных в его формулу цен на авиатопливо — при уровне цен на нефть около $78 за баррель».

В январе 2022 года вице-премьер Новак сообщил, что никаких изменений по этой части не планируется, поскольку «ранее принятые меры по обратному акцизу показали, что этой меры достаточно». Однако менее чем через месяц вице-премьер Голикова дала поручение скорректировать механизм компенсаций. По итогам марта экспортная альтернатива была настолько высока, что выплаты по всем демпферам оказались рекордными. Субсидии авиакомпаниям не стали исключением и, по некоторым оценкам за март, составили до 84% стоимости топлива. Видимо, данное обстоятельство стало одной из причин, побудивших в мае Министерство энергетики обратиться в правительство с предложением сократить выплаты по данному демпферу. Предложение министерства является прямой противоположностью предложениям авиакомпаний — они последовательно настаивали на снижении индикативных цен, ведомство же предложило отказаться от экспортной альтернативы в пользу национальных биржевых котировок. Характерно, что об аналогичных предложениях Минэнерго по бензиновому и дизельному демпферам публично не упоминалось.

Следует отметить, что поручения по обратному акцизу на авиакеросин даются и президентом. Одно из последних было дано по итогам Восточного экономического форума в октябре 2021 года: правительству было поручено рассмотреть вопрос о повышении коэффициента, применяемого при установлении размера налогового вычета в случае использования топлива для заправки воздушных судов на территории ДФО. Как известно, каких-либо решений по данному вопросу на настоящий момент не принято.

Исходя из этого можно предположить, что избранная в 2014 году форма налогового субсидирования авиаотрасли предопределила особое отношение к данному виду топливных демпферов, выведя его из зоны интересов нефтяных компаний и значительно снизив гибкость государства в вопросах его корректировки.

Отличия от бензинового/дизельного демпфера

Наиболее значимое из отличий — субсидирование потребителя, а не производителя. Таким образом, механизм не направлен на сдерживание цен на внутреннем рынке, а компенсирует затраты авиакомпаний на топливо для того, чтобы сдерживать рост стоимости авиаперевозок.

Ставка акциза на керосин является специфической и не зависит от каких-либо условий. Ставка акциза на нефтяное сырье включает набор показателей и условий, среди которых присутствует также и определенная доля реализации произведенного топлива на биржевых торгах.

Изменение керосинового демпфера не приводит к изменению иных налогов. Бензиновый/дизельный демпфер балансируется соответствующим слагаемым в формуле НДПИ на нефть.

Коэффициент Вавиа не может принимать отрицательное значение, в то время как коэффициент Кдемп может не только увеличить, но и уменьшить сумму вычета — в этом случае налогоплательщик доплачивает в бюджет, что авиакомпаниям не грозит.

Возможность применения акциза на нефтяное сырье и демпфера требует соблюдения ряда условий/обязательств, применять акциз на керосин и демпфер вправе любая авиакомпания, включенная в реестр эксплуатантов гражданской авиации и имеющая сертификат (свидетельство) эксплуатанта.

Характерным отличием является и то, что индикативные цены по керосину растут более высокими темпами — на 5% ежегодно против 3% по бензинам/дизельному топливу.

Можно сказать, что это не вполне справедливо по отношению к данному виду топлива, особенно учитывая ранее проведенное снижение индикативных цен по бензинам.

Общие черты демпферов

Главной общей чертой всех демпферов является расчет субсидии на основании налогового закона и исходя из экспортной альтернативы. Именно поэтому они оказались не готовы к тем изменениям на рынках нефтепродуктов, масштаб и скорость которых можно было наблюдать в последние месяцы, а механизм расчета налоговых субсидий перестал соответствовать экономическим реалиям.

Итогом по бензинам/дизельному топливу стали рекордные выплаты из бюджета в то время, как на возможность экспорта и динамику внутренних цен влияли факторы совершенно иного рода. По керосину же суммы субсидий изначально слабо коррелировали с динамикой внутренних цен, поэтому сама величина субсидии является абсолютно условной.

Таким образом, акцизные демпферы перестали отвечать критериям эффективности и экономической обоснованности даже в той степени, в которой вообще можно было говорить о таких категориях. Помимо этого ни один из них не имеет нормативно определенных ценовых последствий.

Но если в отношении бензинов/дизельного топлива регулятивный эффект в той или иной степени реализуется через набор требований/условий акциза на нефтяное сырье, то результативность керосинового демпфера является неподтверждаемой.

Ценообразование и налоговая субсидия

Как уже отмечалось, налоговая ставка акциза на авиакеросин с 2017 года зафиксирована на уровне 2800 рублей за тонну, а коэффициент возмещения за этот же период зафиксирован в размере 2,08. Таким образом, величина налоговой субсидии без учета демпфера за все последние годы остается неизменной и составляет 3024 рубля за тонну в месяц. Налоговая ставка в таком размере на данный момент зафиксирована на период до конца 2024 года, каких-либо предложений по ее изменению либо изменению коэффициента возмещения на настоящий момент в госдуму не внесено.

Как было указано, на момент принятия решения об обратном акцизе биржевые цены на авиакеросин составляли 30744 рубля за тонну. При этом, по данным Росавиации, на дату введения демпфера в июле 2019 года средняя стоимость в аэропортах составила 54029 рублей за тонну без НДС, то есть доля налоговой субсидии в цене топлива снизилась с более чем 7 до 5,5%. В сентябре 2021 года (первый месяц фактической работы демпфера) средняя стоимость топлива составила 56097 рублей за тонну без НДС.

Можно видеть, что через два года после принятия закона керосиновый демпфер заработал практически при той же внутренней цене на топливо, что была и при его введении.

Обусловлено это было, как несложно догадаться, ростом экспортной альтернативы. По расчетам ФАС, данный показатель вырос с 44821 р/т в июле 2019 года до 53943 р/т в сентябре 2021 года, таким образом увеличившись более чем на 20%. При том, что внутренние цены за тот же период выросли лишь на 3,8%.

По состоянию на июнь текущего года сложилась следующая картина: экспортная альтернатива 92543 р/т, внебиржевой индекс внутреннего рынка в аэропортах московского авиаузла 73597 р/т с НДС.

Соответственно, работа демпфера приводит к тому, что внутренняя цена частично компенсируется авиакомпаниям исходя из цены экспортной.

При этом биржевые цены на авиакеросин еще ниже — по данным СПбМТСБ в последний день июня они составили 66432 р/т, в предыдущие дни значения были меньше.

Некоторые факторы ценообразования

Исходя из классического представления о формировании рыночной цены стоит присмотреться и к данным о производстве, потреблении и экспорте авиакеросина. Учитывая скудность подобной информации в открытом доступе, можно сделать лишь обобщенные предположения — к сожалению проанализировать ситуацию последних месяцев затруднительно. Тем не менее можно обратить внимание на некоторые общие тенденции.

Так, по данным ООО «ТК Солюшинс», производство авиакеросина в 2021 году составило 11057 тыс. тонн , что на 6,8% выше по сравнению с результатами 2020 года. Между тем, как следует из данных ФТС, в 2021 году физические объемы экспорта керосина выросли на 28,3%. При этом в январе текущего года рост экспорта составил в сравнении с январем 2021 года и вовсе 54%. Вероятно, одной из причин роста экспорта данного топлива на фоне роста экспортной альтернативы стал и керосиновый демпфер, который в отличие от бензинового и дизельного, не увязан с поставками топлива на внутренний рынок.

Одним из событий, которое могло повлиять на ценовую динамику в данном сегменте, стало решение Минфина о дообложении акцизом смешивания авиакеросина с летним дизельным топливом. Вместе с тем оценить влияние этого решения с помощью открытых источников сложно — четкой взаимосвязи динамики цен с письмами Минфина или судебными решениями не наблюдается. Сложно сказать, сократилось ли и насколько влияние фактора «блендирования» в связи с этим решением Минфина, но уже в середине 2021 года «Роснефть» вышла с новыми предложениями по борьбе с данным процессом, предложив ограничить продажи авиакеросина на бирже, чтобы его могли покупать только авиакомпании.

Ввиду отсутствия информации сложно оценить соотношение факторов спроса/предложения в последние месяцы, но один факт остается непреложным: при снижении экспортной альтернативы по методике ФАС с мартовских пиковых значений цены поставки в крыло продолжают рост практически непрерывно.

То есть затраты на керосин растут, а сумма субсидий снижается — это еще одна особенность керосинового демпфера.

По словам главы ФАС, указанный рост цен является парадоксальным. Ранее ведомство рекомендовало авиакомпаниям активнее приобретать топливо на бирже, что не вызвало энтузиазма у перевозчиков. Также ранее антимонопольная служба предпринимала иные шаги по стабилизации цен, в том числе в части регулирования тарифов для всех крупных ТЗК.

В настоящее время некоторые эксперты критикуют и сам керосиновый демпфер в качестве одной из причин роста цен, а также указывая на его нерыночный характер. С этими аргументами вряд ли можно согласиться, поскольку повышательная ценовая динамика имела место и до начала работы демпфера, а назвать любую субсидию рыночной можно только с очень большой натяжкой вне зависимости от того, кто субсидируется — НПЗ или потребитель. Более того, с точки зрения «рыночности» именно субсидии конечному потребителю, скорее всего, являются более приемлемыми.

Наиболее критичный с точки зрения эффективности демпфера показатель — цены на авиабилеты. Если верить последним сообщениям в СМИ, средняя стоимость полетов по России за июнь–июль снизилась на 19% в сравнении с аналогичным периодом прошлого года, в то время как стоимость перелета за границу выросла на 37%. Однако есть одна существенная деталь — нигде в публичном пространстве не приведены какие-либо расчеты влияния тех или иных факторов на цену билетов. Без них оценить вклад демпфера в изменение цен затруднительно, что вряд ли приемлемо в тех случаях, когда речь идет о выплатах их бюджета.

В целом можно сказать, что керосиновый демпфер не вписывается в сложившуюся систему ценообразования и не дает возможности «справедливой» компенсации авиакомпаниям.

Его влияние на конечную стоимость билетов в качестве отдельного фактора не просчитывается, поэтому нужна обоснованная методика расчетов.

Подводя краткий итог, можно предположить, что донастройка керосинового демпфера в текущих реалиях неизбежна. Ее целью должно стать приведение методики расчета налоговой субсидии в соответствие с динамикой внутренних цен.

Поскольку целью данного конкретного демпфера является не сдерживание цен, а компенсация перевозчикам удорожания топлива, рассчитывать величину вычета в зависимости от экспортной альтернативы не имеет смысла. Поэтому предложение Министерства энергетики имеет под собой основания, однако лишь при условии некоторых уточнений:

• изменения должны быть направлены не на уменьшение сумм субсидий, а на приведение порядка их расчета в соответствие с рыночными реалиями и целями самого демпфера;
• биржевые цены могут стать единственной базой для расчета субсидии только после того, как будет согласован приемлемый для авиакомпаний механизм их участия в биржевой торговле. До этого момента необходимо учитывать и цены при заправке в крыло;
• необходимо отказаться от фиксированных законом индикативных цен, поскольку они не дают возможности оперативного реагирования на новые вызовы. Если отказ от налоговых демпферов как таковых невозможен, целесообразнее перенести их регулирование на уровень правительства. Законом можно определить полномочия правительства и порядок их реализации;
• если этого еще не сделано, авиакомпаниям и АЭВТ целесообразно согласовать с государственными органами методику оценки влияния демпфера на показатели их деятельности. Такая работа значительно облегчила бы обоснование того или иного способа расчета налоговой субсидии при обсуждении ее донастроек с правительством.

Телеграм-канал автора о налоговой политике>>