Идея о плавающем акцизе еще не утонула

В августе 2018 года тогдашний заместитель руководителя ФАС Анатолий Голомолзин в своем интервью «Нефти и Капиталу» рассказал о позиции службы по вопросу установления гибких или так называемых плавающих акцизов на нефтепродукты. С тех пор изменилось многое, в том числе и в налоговом законодательстве. Однако вопрос не потерял своей актуальности — зачастую складывается впечатление, что уже принятых регулятивных мер недостаточно.

Ценовой кризис на топливном рынке 2018 года привел к нескольким законодательным последствиям. Самым главным и долговременным из них стал запуск акцизного демпфирующего механизма как нового, ранее не планировавшегося элемента налогового маневра.

Как раз перед этим были снижены акцизы на бензин 5 класса и дизтопливо. Правда, сделано это было всего на полгода. А затем, начиная с 1 января 2019 года, ставки вновь выросли — причем сразу на 50% и по АБ (с 8213 до 12314 рублей за тонну), и по ДТ (с 5665 до 8541 рублей за тонну). Тем не менее случай показателен сам по себе — впервые с 2014 года государством был использован механизм снижения акцизов, причем не как элемент общей налоговой стратегии, а как оперативное реагирование на ценовую ситуацию.

На фоне общей повышательной траектории налоговых ставок и несдержанных обещаний по их снижению такой ход можно назвать смелым, но, к сожалению, с тех пор к подобной практике уже не возвращались.

Как известно, ФАС выступала последовательным сторонником иного способа акцизного регулирования — гибкого, который, по сути, является альтернативой акцизному демпфированию. В разгар очередного топливного кризиса весной 2018 года ведомство обратилось в Минфин с письмом, в котором предложило снижение пошлин на нефтепродукты с перенесением налоговой нагрузки на НДПИ (или его эквивалент в виде налога на добавленный доход) рассматривать только с одновременным снижением акцизов (желательно до ранее обещанного уровня) с внедрением в последующем гибкой шкалы акцизов, привязанной к конъюнктуре цен на нефть и нефтепродукты. «С принятием данного механизма все основные налоги в нефтегазовой сфере будут меняться сбалансировано с периодичностью в один месяц. Сейчас такая практика применяется в отношении ставок таможенных пошлин на нефть и нефтепродукты, а также в отношении налога на добычу полезных ископаемых (НДПИ), размеры ставок на которые зависят от уровня и динамики цен на внешнем рынке. Применение аналогичного механизма установления акцизов унифицирует налоговую практику», — уточнялось в письме. Минэнерго поддержало данные предложения.

Минфин в лице тогдашнего заместителя министра Ильи Трунина высказался против: «Надо обсуждать разные варианты. Я не думаю, что плавающие акцизы — это правильно. Могу даже объяснить почему — потому что у нас сейчас уже большая часть акцизов зачисляется в бюджет субъектов. Если мы сделаем плавающий акциз, то объем перечислений в бюджеты субъектов будет заранее не определен, и это теряет смысл. Поэтому в условиях такой бюджетной конструкции, которую мы поменять не можем, плавающий акциз просто невозможен».

Надо сказать, что и в вышеупомянутом интервью Голомолзина, и в иных общедоступных высказываниях представителей ФАС тема защиты источников дорожных фондов подробно не комментировалась.

Занимавший в то время пост министра энергетики Александр Новак описывал гибкие акцизы как «еще один инструмент, более простой и с прямым эффектом на цену топлива» и говорил о том, что данный вопрос не ушел из повестки дня. Обращая внимание на главный контраргумент Минфина — опасения в отношении наполнения дорожных фондов — министр энергетики указывал на наличие в работе предложений по соответствующим источникам финансирования.

В дальнейшем, как известно, дискуссия по вопросу механизмов стабилизации топливных цен сосредоточилась на обсуждении параметров демпфера.

Однако каждое обострение ценовой ситуации на рынке опять возвращает тему гибких акцизов в информационную повестку. Так, уже в июне 2019 глава ЛУКОЙЛа Вагит Алекперов заявил, что процесс продления топливных соглашений не окончится до тех пор, пока не будет введен плавающий акциз, причем, что особенно интересно, «по принципу налога на добавленный доход в добывающей отрасли». Ранее гибкие акцизы предлагали ввести «Роснефть» и «Газпром нефть». В нынешнем году в связи с новым витком роста топливных цен эксперты вновь вспомнили об этом инструменте.

Видно, что тема актуальная. При этом вряд ли стоит рассматривать гибкий акциз и демпфер в качестве взаимоисключающих альтернатив. Поскольку в упрощенном виде первый — надбавка к цене реализации потребителю, а второй — бюджетная субсидия производителю. Вертикально интегрированные компании смогли в той или иной степени наладить диалог с Минфином применительно к оптовым ценам и рассчитывают на дальнейшие донастройки демпфирующего механизма. Это, однако, не отменяет актуальности вопросов ценообразования в розничном сегменте — что намного ближе конечному потребителю.

Как можно видеть, главный контраргумент здесь находится не в налоговой, а в бюджетной сфере.

Следовательно, для решения данного вопроса существует два варианта: предусмотреть дополнительные источники финансирования дорожных фондов либо определить такие налоговые правила, при которых интересы дорожных фондов затрагиваться не будут. В первом варианте речь идет о политических решениях, которые могут затрагивать базовые бюджетные понятия вроде бюджетного правила, порядка формирования нефтегазовых доходов и расходования средств ФНБ. В этом нет ничего невозможного при наличии соответствующих политических вводных, но на сегодня такие решения отсутствуют.

Намного проще изменить налоговое законодательство, тем более что Минфином фактически созданы для этого неограниченные возможности. Возвратный акциз теперь является, по сути, универсальным механизмом, которым могут быть решены практически любые вопросы бюджетного субсидирования, причем уже не только в нефтяной сфере. Но именно в нефтянке он так досконально математически отшлифован на всевозможных ситуациях и готов к использованию и в этом случае.

Систему гибких ставок можно конструировать по-разному, в том числе и с учетом того, что ставки эти никакого влияния на сам демпфирующий механизм не оказывают — акциз на нефтяное сырье определяется по собственной формуле и с акцизом на нефтепродукты не увязывается. Важно понимать, в каком месте сбытовой цепи предполагается применение данного механизма. И здесь как раз пригодится уже имеющийся опыт возвратного акциза.

За отправную точку можно принять действующую ситуацию, в которой налоговое субсидирование уже имеет место в отношении НПЗ и имеется необходимость сохранения поступлений от уплачиваемых акцизов на произведенные ГСМ. Также результатом проводимой политики в топливном сегменте в течение длительного периода является недостаточная маржа в розничном сегменте, которая и является главной болевой точкой в сегодняшней системе ценового регулирования.

Исходя из этого наиболее предпочтительным, если не единственным, вариантом гибкого акциза на сегодняшний день является его администрирование на уровне АЗС.

С точки зрения операции, подлежащей налогообложению, в этом случае могло бы рассматриваться получение/оприходование бензина и дизельного топлива, что примерно похоже на то, как применяются акцизы по керосину. Гибкость налогообложения в данном случае может быть обеспечена соответствующей настройкой системы налоговых вычетов, за основу которых будут взяты действующие ставки акцизов на АБ и ДТ. Финальный размер налоговой субсидии в этом случае может быть установлен исходя из объема реализации в текущем месяце как доля «основной» ставки акциза для данного вида топлива, которая и будет определяться в зависимости от ценовых параметров — как внешних, так и внутренних.

В полном соответствии с предложениями ФАС, размер вычета так же, как НДПИ и пошлина, должен меняться регулярно в привязке и с учетом конъюнктуры рынка. Это полностью впишет новый механизм в существующую налоговую систему.

Такая конструкция дает абсолютную свободу для настройки параметров налогового субсидирования. Поскольку балансируется не сама ставка топливного акциза, а налоговый вычет в рознице, источник формирования дорожных фондов при этом не затрагивается. При том делается это на уже привычном и налогоплательщикам и государству языке — посредством обратного акциза. Вопрос о формировании источника для новой налоговой субсидии в современной ситуации представляется абсолютно решаемым в рамках бюджетного процесса, при том без традиционного в таких случаях повышения НДПИ.

Безусловным дополнительным фактором и контраргументом в случае реализации подобного предложения становятся вопросы налогового администрирования. Но в этом случае важнее определиться в приоритетах, среди которых социально-экономические последствия ценовых колебаний, по-видимому, являются более значимыми, тем более на фоне тотальной автоматизации налогового контроля.