Перспективы длительного сохранения низких цен на нефть создают предпосылки для пересмотра принципов налогообложения российской нефтяной отрасли, уверены некоторые эксперты в сфере ТЭК и налогового права. Но перенастройка налоговой системы выглядит исключительно сложной задачей, поскольку она должна учитывать несколько разных направлений — наполнение бюджета, создание стимулов для освоения новых запасов углеводородов, удержание доли на экспортных рынках и интересы внутреннего топливного рынка.
По данным регулярного мониторинга экономической ситуации в России, проводимого специалистами РАНХиГС и Института Гайдара, по итогам четырех месяцев 2020 года объем дополнительных нефтегазовых доходов российского бюджета сократился почти вдвое к тому же периоду прошлого года, до 511,2 млрд против 966 млрд рублей. Если за первые три месяца текущего года объем нефтегазовых доходов снизился к аналогичному периоду 2019 года на 1,1% ВВП (до 7% ВВП), то по итогам января-апреля сокращение составило уже 2,2% ВВП. Доля нефтегазовых доходов федерального бюджета в апреле упала до 19,1% против 29,5% в марте.
Начавшееся после возобновления сделки ОПЕК+ восстановление цен на нефть быстро сказалось на углеводородном пополнении бюджета.
Первоначально Минфин РФ рассчитывал, что недополученные нефтегазовые доходы в мае составят 190,1 млрд рублей, хотя фактический показатель оказался существенно меньше — 58,2 млрд рублей. Тем не менее, он значительно превосходит мартовскую цифру (22 млрд рублей), а на июнь Минфин на днях спрогнозировал недополучение 145,5 млрд рублей нефтегазовых доходов.
Но даже если нефтяные цены относительно надолго закрепятся в районе точки отсечения бюджетного правила (42,5 $ за баррель в текущем году), это вряд ли станет серьезным облегчением как для бюджета, так и для нефтяников. Мало того, что Россия взяла на себя серьезные обязательства по снижению добычи в рамках ОПЕК+ — сама по себе существующая система налогообложения отрасли не позволяет рассчитывать на серьезный рост поступлений, а заодно и не стимулирует нефтяников к развитию добычи.
С одной стороны, еще в прошлом году, в соответствии с данными ФНС, доля льготируемой нефтедобычи в России составила 56% от общего объема без учета соглашений о разделе продукции (СРП). С другой стороны, напоминает директор по консалтингу в сфере госрегулирования ТЭК компании VYGON Consulting Дарья Козлова, несмотря на значительное количество понижающих коэффициентов, средняя эффективная ставка налогообложения отрасли в целом по стране остается высокой — 86%. Нельзя забывать, что в России самый высокий уровень налоговой нагрузки на нефтедобычу в мире, изымающий в зависимости от уровня цен от 40% до 70% выручки.
«Это приводит к тому, что налоговые стимулы часто являются неэффективными для ввода в разработку определенных категорий активов. Как показали результаты инвентаризации запасов, при текущей цене в $40 за баррель рентабельны только 36% запасов крупных месторождений с текущими извлекаемыми запасами более 5 млн тонн.
В результате получается, что текущая фискальная система в сегменте несет значительные риски снижения добычи не только из-за соглашения ОПЕК+, а уже по естественным причинам в среднесрочной перспективе.
Это невыгодно как отрасли, так и бюджету. Поэтому сейчас необходимо говорить не о сокращении льгот из-за падения цен в кризис, которые, кстати, уже восстанавливаются, а о комплексном пересмотре подходов к налогообложению в целом, чтобы не столкнуться со структурными проблемами в будущем», — считает Козлова.
Зависимость российской нефтяной отрасли от предоставления налоговых льгот нарастала одновременно с падением качества запасов. «Фейковые запасы» нефти и газа, обнаруженные в представленном недавно Счетной палате анализе воспроизводства минерально-сырьевой базы РФ в 2015–2019 годах, по большому счету не были секретом и раньше. Главной проблемой в этом документе ведомство Алексея Кудрина назвало несовершенство нормативно-правовой базы.
Существующая регуляторная основа развития отрасли, говорится в отчете, не отвечает современным требованиям, не принят ряд приоритетных законов, направленных на повышение инвестиционной привлекательности недропользования, обеспечение воспроизводства минерально-сырьевой базы, рационального использования и охраны недр.
Как следствие, нефтяникам приходится вновь и вновь лоббировать льготы по своему основному налогу — на добычу полезных ископаемых (НДПИ), который за последние годы оброс таким количеством «костылей», что его дальнейшая функциональность оказывается под большим вопросом.
«На протяжении 17 лет законодатель вносил изменения и дополнения в формулу расчета НДПИ, и на сегодняшний день его довольно сложно администрировать ввиду значительного числа индивидуальных преференций. Этот фактор является весьма негативным: НДПИ утратил такие важные свойства налога, как простота, гибкость и понятность. Поэтому для стимулирования увеличения нефтедобычи дальнейшее расширение системы льгот по НДПИ нецелесообразно», — считает эксперт по налоговому праву, генеральный директор Национальной юридической компании «Митра» Юрий Мирзоев.
По его мнению, отменить часть льгот законодателю так или иначе придется, иначе невозможно будет компенсировать выпадающие доходы бюджета. Это связано с двумя обстоятельствами. Во-первых, ожидается общее падение доходов бюджета и рост расходов на восстановление экономики от последствий нынешнего кризиса. А во-вторых, по мере нарастания истощенности разрабатываемых запасов природных ресурсов, а также переноса инвестиций на льготные месторождения в структуре добычи продолжит расти доля месторождений с пониженной эффективной ставкой налогообложения в виде льгот по НДПИ и экспортной пошлине, а также режима налога на добавленный доход (НДД).
Льготы по НДПИ не должны создавать неравные условия для эксплуатации месторождений, уверена Тамара Сафонова, доцент кафедры международной коммерции Высшей школы корпоративного управления РАНХиГС. Снижение поступлений в бюджет по льготным месторождениям, по ее мнению, рано или поздно станет сигналом для изменений в налоговом законодательстве.
Скорее всего, предполагает Мирзоев, будет отменена часть адресных льгот по НДПИ и экспортной пошлине для нефтяной отрасли. «Какие именно это будут льготы, пока сказать сложно, но стоило бы рассмотреть возможность отмены льготы по НДС (в виде нулевой ставки) для экспорта всех природных ресурсов (нефть, газ, металлы, алмазы, лес, т. д.) в непереработанном виде.
Разрешить проблему расширения льгот по НДПИ можно путем введения повышающих коэффициентов для расходов по налогу на прибыль организаций. Данной льготой смогут воспользоваться все предприятия, делающие инвестиции в геологоразведочные работы за свой счет»,
— добавляет эксперт.
Введение вычетов затрат на ГРР из базы по налогу на прибыль — практика, принятая во всем мире, — обсуждается в России еще с 2015 года, но пока такая мера действует только для континентального шельфа, напоминает Дарья Козлова. Между тем, подчеркивает она, для повышения объема инвестиций в разведку с текущего уровня в 400 млрд рублей необходимо ее распространение и на сушу.
«Приоритетными направлениями с точки зрения предоставления такой меры должны стать регионы с наибольшим ресурсным потенциалом — это прежде всего Арктика. Также перспективным является доюрский комплекс Западной Сибири.
По нашим оценкам, применение повышающего коэффициента 2-3 для них позволит увеличить объем инвестиций в поиск и разведку на 0,6-1 трлн рублей до 2035 года», — предполагает эксперт.
Инвестиционные проекты в нефтегазодобыче может поддержать и НДД, пока находящийся в экспериментальном режиме, добавляет Тамара Сафонова. Применение налогообложения после достижения срока окупаемости проектов, по ее мнению, также важно и для запуска новых проектов в сферах нефтепереработки, нефтехимии, производства СПГ, метанола и других продуктов, востребованных на внутреннем и внешнем рынке.
Создание более эффективных правил налогообложения для нефтяной отрасли можно рассматривать и как важное условие конкурентоспособности российской нефти на мировом уровне после того, как сделка ОПЕК+ в ее новом формате будет завершена (пока это событие отнесено к 2022 году). В частности, по словам Дарьи Козловой, важно задуматься о введении системных налоговых стимулов для нового бурения в Западной Сибири, на которую приходится большая часть снижения добычи. По оценке VYGON Consulting, порядка 70% запасов нефти этого региона, относящихся к новому бурению, в соответствии с действующими проектными документами нерентабельны. «Минэнерго России предлагается правильная мера по формированию фонда незаконченных скважин по аналогии с DUC (Drilled but uncompleted wells) в США. Однако для правильной ее реализации необходимо, чтобы пробуренные скважины были экономически эффективными, иначе они потом просто не будут введены», — говорит Козлова.
Пересмотр и систематизация системы льгот и налогов — это вопрос стратегии развития отрасли на многие годы вперед, подчеркивает руководитель аналитического департамента инвестиционной компании AMarkets Артем Деев. По его мнению, эти меры сейчас нужно рассматривать не только с точки зрения выгоды для государства и нормы прибыли компаний, но и с учетом долговременного тренда на снижение нефтяных котировок. Кроме того, необходимо учитывать тот факт, что доля легко добываемых запасов нефти в стране снижается, а количество месторождений трудноизвлекаемых запасов растет.
«Безусловно, сейчас система налогообложения нефтегазовой отрасли очень объемная и громоздкая, при этом размер фискальной нагрузки на добычу составляет около 70% от выручки компаний. Наверняка стоит пересматривать объемы НДПИ, но при этом справедливо будет оставить налог на дополнительный доход, который платится от конкретного финансового результата компании. При этом также стоит учитывать, что падение доходов бюджетов нефтедобывающих регионов может составить более 50%, что заставит и местные власти пересматривать политику в отношении нефтедобытчиков», — констатирует эксперт.
В последнем случае ситуация осложняется тем, что у региональных властей нет стимула помогать нефтяным компаниям, ведущим разработку и добычу нефти на территории их субъектов.
С 2010 года НДПИ зачисляется полностью в федеральный бюджет, и вводить льготы или предоставлять скидки по региональным и местным налогам региональным властям нецелесообразно, напоминает Юрий Мирзоев.
В нынешних экстраординарных условиях, по его мнению, обязательно нужно пересматривать и параметры налогового маневра, так как его проведение в условиях снижения мировых цен на нефть является не вполне обоснованным и приводит только к удорожанию цен на нефтепродукты на внутреннем рынке, запуская тем самым дополнительные механизмы инфляции.
«Я бы предложил вообще реализовать „налоговый маневр наоборот“, то есть предусмотреть на среднесрочный период снижение ставок НДПИ с одновременным ростом ставок экспортных пошлин и отмены льготы по НДС (в виде нулевой ставки) для экспорта природных ресурсов в непереработанном виде. Нужно кардинально на долгосрочный период изменить налогообложение таким образом, чтобы компаниям стало выгоднее производить бензин в России, чем продавать сырую нефть за рубеж», — считает Мирзоев.
Параметры налогового маневра действительно предстоит пересматривать.
С этим соглашается и Артем Деев, однако пока, по его словам, совершенно непонятно, каким образом будет соблюден баланс между доходами бюджета и нефтяной отрасли, тем более что последняя сама вынуждена будет пройти через процесс оптимизации.
Система налогообложения, скорректированная на фоне повышения нефтяных цен в 2018–2019 годах, уже не выполняет функционал в сегодняшней ситуации, когда падает уровень цен и необходимо сокращение добычи, констатирует Тамара Сафонова. В качестве одного из очевидных аргументов она приводит недавний пример: наполнение бюджета за счет демпфирующей компоненты, которая вышла в феврале–апреле в отрицательный сегмент, лишь привело к росту оптовых цен на моторное топливо, хотя демпфер был введён как компенсационный механизм для НПЗ. Поэтому, резюмирует эксперт, налоговая система должна гибко реагировать на изменение конъюнктуры рынка, особенно если в основе поступлений в бюджет лежат нефтяные цены.
Николай Проценко