НДД – с третьей попытки

О необходимости НДД говорится уже без малого два десятилетия. Ожидается, что этот налог, призванный частично заменить налог на добычу полезных ископаемых (НДПИ), стимулирует освоение новых месторождений и ускорит модернизацию отечественной нефтепереработки. Дополнительные поступления в бюджет от НДД оцениваются в триллион рублей, но при введении этого механизма предстоит учесть все нюансы, препятствовавшие его внедрению прежде.

Обещанного три года ждут

Законопроект об НДД для нефтяной отрасли был внесен в Госдуму в конце ноября. Сразу после этого премьер-министр Дмитрий Медведев поручил Минфину и Минэнерго совместно с ФАС и ФНС подготовить проекты правовых актов, необходимых для введения нового налога. Министерствам также поручено проработать вопрос упрощения порядка администрирования капитальных затрат нефтяников и рассмотреть возможность определения совокупной налоговой базы для смежных лицензионных участков, разрабатываемых в рамках единого проекта, с целью расчета НДД.

Проекты подзаконных актов должны быть подготовлены в первом квартале следующего года. Принятие закона уже точно состоится в следующем году, а заработает он в 2019 году, о чем ранее и сообщали в Минэнерго.

Ставка НДД составит 50%, НДПИ упразднен не будет, но ставка будет снижена.

Основная идея НДД – налогообложение не объема добываемой нефти (принцип НДПИ, взимаемого с выручки добывающих компаний), а дохода от ее продажи за вычетом экспортной пошлины, НДПИ, расходов на добычу и транспортировку.

НДД будет введен в пилотном режиме на четырех группах месторождений:

1. Новые месторождения Восточной Сибири с выработанностью менее 5%.
2. Месторождения, пользующиеся льготой по экспортной пошлине.
3. Действующие месторождения в Западной Сибири с выработанностью от 10% до 80% (при квоте на добычу не более 15 млн тонн).
4. Новые месторождения в Западной Сибири с выработанностью менее 5% с совокупными запасами не более 50 млн тонн.

Предварительно известно, что режим НДД появится на лицензионных участках, которые разрабатывают «Роснефть», ЛУКОЙЛ, «Газпром нефть», «Сургутнефтегаз».

Со стороны нефтяников основным инициатором введения НДД выступила «Роснефть». Ее президент Игорь Сечин вскоре после резкого падения цен на нефть и девальвации рубля направил письмо о необходимости более гибкого налогообложения в отрасли (на имя президента Владимира Путина письмо отправлено в январе 2015 года, а в мае того же года – в правительство РФ). Эти два фактора привели к серьезному удорожанию ряда крупных проектов, однако до представления правительственного законопроекта в Госдуму прошло без малого два с половиной года, а первый замминистра энергетики РФ Алексей Текслер сразу предупредил, что эксперимент с НДД будет запущен не раньше 2019 года.

Впрочем, глава Минэнерго Александр Новак заявил, что бюджетные поступления от перехода на НДД для пилотных проектов составят почти 1 трлн руб. до 2035 года.

Оснований подвергать сомнению этот расчет нет – более того, нет иного пути получить дополнительные 100 млн тонн нефти, не вводя НДД, считает советник по экономике Ассоциации независимых нефтегазодобывающих организаций «АссоНефть», доктор экономических наук Маргарита Козеняшева. Однако, добавляет она, необходимо понимать, что расчетная выручка от реализации углеводородного сырья определяется по довольно непростой формуле, важнейшим элементом в которой выступает цена на нефть, рассчитываемая за определенный период, исходя из уровня цен нефти Urals на мировых рынках в долларах за баррель. Также в формуле присутствует и среднее значение за календарный месяц курса доллара США к рублю.

«Конечно, расчеты, выполненные в Минэнерго, опираются на различные сценарные условия изменения этих параметров, однако довольно трудно заглянуть так далеко за горизонт и точно предсказать, как будет формироваться цена нефть на мировых рынках. Сегодня уже есть немало факторов, свидетельствующих о том, что в самой системе ценообразовании на нефть в мире могут произойти драматические изменения. Вряд ли также кто-то может точно предсказать, как поведет себя и сам доллар, а также и другие важнейшие валюты, увязанные с ним, и прежде всего евро. Конечно, коррективы этой оценки будут, и здесь нет ничего неестественного», – прогнозирует Козеняшева.

Почему введение нового принципа налогообложения заняло столько времени, дал понять Дмитрий Медведев по итогам совещания с крупнейшими игроками в отрасли, которое прошло в Ханты-Мансийске 21 ноября, сразу после ввода в эксплуатацию Эргинского кластера «Роснефти» в Югре.

«Тема эта непростая, здесь важно соблюдать баланс интересов между нефтяным бизнесом и бюджетными задачами», – отметил Медведев по поводу НДД на заседании правительства. Он добавил, что НДД от добычи углеводородного сырья должен стать гибким механизмом, который позволит запустить ряд перспективных проектов, поскольку до момента их окупаемости предлагается сделать налоговую нагрузку существенно ниже, чем сейчас. Эта мера позволит сократить объемы и сроки кредитов, повысить рентабельность и быстрее выйти на самоокупаемость.

НДПИ на «костылях»

Впервые налог на добавленный доход был предложен в 1998 году в условиях падения мировых цен на нефть, что в значительной степени спровоцировало российский августовский дефолт.

«НДД рассматривался в качестве антикризисной меры: им предлагалось заменить акцизы на нефть, ставка по которым была установлена в твердой денежной сумме, – вспоминает генеральный директор Национальной юридической компании «Митра» Юрий Мирзоев. – Разработчики законопроекта обосновывали необходимость введения НДД опасениями, что нефтяники будут сворачивать производство, а это в конечном итоге может привести к сокращению рабочих мест на предприятиях нефтяной отрасли и смежных с ней отраслей, безработице, массовому переселению людей с севера и запустению городов и поселков. Давались оптимистичные прогнозы, касающиеся исполнения консолидированного бюджета».

В 1999 году цены на нефть начали расти и основания для введения НДД отпали. В августе 2001 года основным налогом для добывающих отраслей стал НДПИ, ставки по нему были установлены в процентах. Хотя всего через два года стало понятно, что принцип налогообложения далек от идеала, и вопрос об НДД был поднят вновь.

«Авторы проекта отмечали, что недифференцированная ставка НДПИ, единая для всех месторождений, оказывает негативное воздействие на производство нефти в труднодоступных регионах в ситуации высоких мировых цен на нефть,

– отмечает Мирзоев. – Оказалось, что доля НДПИ в стоимости нефти, добываемой вблизи от экспортных пунктов, гораздо ниже его доли в стоимости нефти, добываемой в Восточной Сибири и перерабатываемой в глубине России с последующей реализацией там же. По сути, происходило перераспределение части доходов предприятий, добывающих нефть в труднодоступных регионах, в пользу производителей, имеющих выгодное местоположение. Утверждалось, что введение НДД создаст условия для благоприятного инвестиционного климата, обеспечит расконсервирование бездействующих скважин, разработку новых месторождений. Разработчики высоко оценили и налоговые последствия нового налога за счет роста добычи нефти на 10-30 млн тонн в год».

Второй заход на цель оказался неудачным: при проработке деталей механизма НДД возникло множество вопросов, в 2009 году законопроект был снят с рассмотрения.

Изъяны НДПИ не только никуда не делись, но и продолжали усугубляться.

«Принцип действия НДПИ во многом был продиктован реалиями начала 2000-х годов, когда государством в первую очередь решались задачи наполнения бюджета, наведения порядка в налоговой сфере и прекращения порочных практик ухода от налогов под видом продажи «скважинной жидкости» и прочих приспособлений эпохи первоначального накопления капитала в России, – напоминает независимый эксперт в сфере ТЭК Александр Полыгалов. – Введение нового Налогового кодекса и «дело ЮКОСа» обозначили границу между вольницей «налоговой оптимизации» девяностых и новыми, едиными для всех, налоговыми нормами. Эти нормы должны были быть легко администрируемыми, а сами налоговые поступления – легко контролируемыми».

Жесткая привязка НДПИ к объемам добычи и мировым ценам без учета особенности того или иного месторождения очень быстро показала, что у этого механизма имеется неизлечимая «родовая травма»: добыча на многих месторождениях становилась при подобном налоговом режиме коммерчески нецелесообразной.

«Эту травму попытались поправить разнообразными «костылями», принципиально не меняя самой сути механизма, – отмечает Полыгалов. – В текущей редакции Налогового кодекса таких «костылей» целых пять. Они уменьшают НДПИ в зависимости от выработанности запасов, от величины начальных запасов, чтобы оставались рентабельными и месторождения с небольшими запасами, а также от вязкости добываемой нефти, проницаемости пласта и географического фактора. Для нефти, добываемой в Якутии, Иркутской области, Красноярском крае, за Северным полярным кругом и на шельфе Азовского моря, предусмотрена максимально возможная скидка по НДПИ. Пугающее и множащееся количество «костылей» делает целесообразным переход от налогообложения выручки к налогообложению финансового результата. Изменение механизма изъятия природной ренты – решение, давно назревшее».

Иными словами, вопрос о дифференциации НДПИ был актуален ровно столько, сколько существует сам этот налог – вопрос лишь заключался в том, какая альтернатива будет избрана.

Акцент на физические объемы добычи путем введения ряда параметров в расчеты НДПИ слишком осложнял системы и вызывал резкие возражения Минфина, поэтому, в конечном итоге, восторжествовал более логичный принцип дифференциации по финансовому результату, который сам по себе объективно отражает разные уровни сложности добычи.

«Шаг вперед сделан, и это очень важно, а дорогу осилит идущий. НДД – это не конец развития налоговой системы, а начало перехода к новой эффективной системе налогообложения. Параметры нового налога уже сформированы и до этого были неоднократно просчитаны. Даже компании сектора независимой нефтегазодобычи неоднократно с 2016 года примеряли их на себя и пересчитывали многократно. На сегодняшний день получается, что НДД - это нечто среднее между налогом на прибыль и НДПИ», - считает Маргарита Козеняшева.

По мнению эксперта «Ассонефти», введение НДД в 2018 или 2019 году и первый период его применения в отношении отдельных участков на практике позволит далее скорректировать отдельные параметры для дальнейшего применения налога в отношении других регионов добычи, постепенно распространяя на отрасль в целом.

Задача повышенной сложности

Если понимать НДД как воплощение принципа дифференцированного подхода к нефтедобывающим компаниям, то новый механизм не является чем-то уникальным с точки зрения мировой практики. Из ближайших соседей России достаточно сложная система налогообложения недропользователей применяется в Казахстане.

По словам Мирзоева, она включает ряд платежей: бонусы (подписной и коммерческого обнаружения), платеж по возмещению исторических затрат, НДПИ (различный для нефти, минерального сырья, общераспространенных полезных ископаемых, подземных вод и лечебных грязей). В Налоговом кодексе Казахстана предусмотрен налог на сверхприбыль с части чистого дохода, определенного по каждому отдельному контракту на недропользование за налоговый период, превышающей 25% от суммы вычетов (расходов, убытков). Ставки налога на сверхприбыль в Казахстане могут достигать 60%, то есть выше, чем предложенная ставка НДД.

Но налогообложение дополнительного дохода сложнее для налогового администрирования, чем НДПИ, экспортные пошлины и налог на прибыль, предупреждает Мирзоев. Введение нового режима в российскую налоговую систему требует решения ряда вопросов.

«Они, в частности, связаны с определением рыночного уровня цены на реализуемые углеводороды и контролем уровня затрат на разработку месторождений. А перенос уплаты большей части налогов на период после окупаемости затрат лишает государство гарантированных бюджетных поступлений»,

– отмечает эксперт.

По мнению Мирзоева, целесообразным выглядит введение НДД только для новых месторождений – всех тех, где разработка и добыча нефти будет начата после принятия закона. Налоговые обязательства по уплате НДД по каждому лицензионному участку должны определяться отдельно. В этом случае снижение общих налоговых поступлений от нефтяного сектора будет незначительным – удельный вес новых месторождений в общей добыче нефти в России мал. Следует учесть и возможные лазейки.

«При существующей системе бухгалтерского и налогового учета, недостаточной прозрачности деятельности большинства добывающих компаний, многие из которых имеют сотни дочерних и зависимых обществ, применяемые методы налогового администрирования не способны обеспечить государству доходы от принадлежащих ему запасов полезных ископаемых. Система, основанная на НДД, может стимулировать завышение затрат добывающих организаций и не содействовать экономии издержек и оптимизации деятельности», – допускает Мирзоев.

Плюс переработка

У предстоящего эксперимента с НДД есть еще один важный аспект – увязка нового механизма с господдержкой нефтепереработки. Именно об этом говорилось в недавнем письме Игоря Сечина на имя курирующего ТЭК вице-премьера Аркадия Дворковича, о котором сообщал РБК. В числе льгот в документе было названо снижение тарифов на прокачку нефтепродуктов, заморозка тарифов РЖД на их перевозку сроком на 20 лет, введение возвратного акциза на нефть, которая поставляется на НПЗ «Роснефти», налоговые кредиты по акцизам.

Такая постановка вопроса направлена на поиск баланса между интересами государства (в виде упомянутого выше триллиона рублей) и нефтяных компаний. Именно «Роснефть» ощутила основной груз налогового маневра в нефтегазовой отрасли, в ходе которого был резко – примерно с 15% до 33% – увеличен НДПИ, а параллельно уменьшены пошлины на экспорт нефти и темных нефтепродуктов, что резко снизило рентабельность нефтепереработки.

В относительном выигрыше от налогового маневра остались ЛУКОЙЛ и «Газпром нефть», а также «Сургутнефтегаз», которые до маневра активно инвестировали в НПЗ, повышая выход светлых нефтепродуктов и уменьшая долю мазута, отмечает Полыгалов.

Для «Роснефти», которая все последние годы инвестировала в основном в нефтедобычу, в разработку шельфа, в приобретение ТНК-ВР и «Башнефти», маневр оказался невыгоден.

«Роснефть» на момент начала налогового маневра имела гораздо больше объектов для инвестирования: семь крупных НПЗ до покупки ТНК-ВР и «Башнефти» и двенадцать с половиной крупных НПЗ, не считая мелких, после двух этих сделок. Для сравнения: у ЛУКОЙЛа четыре крупных НПЗ, у «Газпром нефти» – один плюс доли еще в двух, у «Сургутнефтегаза» – один. Да, покупка ТНК-ВР добавила в актив «Роснефти» относительно развитый Рязанский НПЗ и половину Ярославского НПЗ, а покупка «Башнефти» и трех ее заводов дала «Роснефти» контроль над, пожалуй, наиболее развитым в России нефтеперерабатывающим кластером. Однако относительно отсталая нефтепереработка той же самарской группы заводов и необходимость инвестировать как в новоприобретенный Саратовский НПЗ, так и в уже имевшиеся сибирские заводы или в Туапсинский НПЗ все равно никуда не исчезла», – говорит Полыгалов.

По его оценке, введение НДД скорее увеличит, чем уменьшит налоговую нагрузку на нефтедобывающие компании. Но одновременно может произойти снижение внутренней цены на нефтяное сырье для российских НПЗ, если она будет привязана к себестоимости, а не к механизму экспортного паритета.

Именно повышение НДПИ в рамках налогового маневра привело к росту внутренней цены на нефть для переработчиков, но если с введением НДД ставка НДПИ будет снижена, ситуацию можно отыграть назад.

«НДД – это эксперимент в добыче, его еще будут отрабатывать и дорабатывать, а вот реформа налогообложения нефтепереработки – это отдельная и непростая тема, и пока здесь системного подхода не прослеживается. По крайней мере, сегодня это необоснованные метания, вразрез идущие с тем курсом налогового маневра, который был принят в 2015 году», – добавляет Маргарита Козеняшева.

Впрочем, по ее мнению, все это имеет объективную основу: сгусток нерешенных проблем в российской нефтепереработке обусловлен «наследием» эпохи социалистического строительства (когда нефтеперерабатывающая отрасль была ориентирована на удовлетворение внутренних потребностей), помноженным на проблемы, порожденные переходом на рыночную экономику.

«Мировая нефтепереработка, вернее, ее достигнутые лучшие стандарты – это пока недоступный для нас уровень, да и сама мировая торговля нефтепродуктами – ее структура, формы и прочее – далеко от нас уехала, – констатирует Козеняшева. – При этом сдвиги, которые переживает мировая нефтяная отрасль сегодня, дают такие импульсы, которые любого здравомыслящего инвестора заставят задуматься, окупятся ли те масштабные и массированные инвестиции, необходимые российской нефтеперерабатывающей отрасли, чтобы вывести ее на мировой уровень. И здесь одной реформой налогообложения вообще не обойтись. Здесь не с налогами нужно все связывать, а со стратегическим выбором, что гораздо сложнее».