Интервью с ректором Академии народного хозяйства при правительстве РФ
За два года существования Стабилизационного фонда с 1 февраля 2004 года до 1 февраля 2006 объем средств в нем увеличился в 14 раз - со 106 млрд рублей до 1459,1 млрд. Искушение заняться дележом внушительной нефтяной ренты, аккумулируемой в Стабфонде, - суровое испытание для властей, представители которых выражают точки зрения весьма широкого спектра: от популистского прожектерства до чуть ли не маниакальной осторожности. Но мало кто не согласен с тем, что преимущества, которые дают углеводородные ресурсы и долгий период высоких цен на нефть, обременяют Россию большой ответственностью. Это ответственность за адекватное осознание своей роли и места в общем миропорядке, за грамотную и дальновидную экономическую политику. О влиянии нефтяного богатства на политические, экономические и социальные аспекты жизни страны «НиК» беседует с известным экономистом ректором Академии народного хозяйства при правительстве РФ Владимиром Мау.
«НиК»: Владимир Александрович, сейчас принято говорить об опасностях высоких цен на нефть для российской экономики. Согласны ли Вы с такой точкой зрения и в чем заключаются эти опасности?
— Высокие цены на нефть — источник колоссального риска. Создавая благоприятные условия для роста бюджета, они могут привести к сомнительным последствиям для экономики. Применительно не только к России, но вообще страны-экспортера, здесь можно выделить целый ряд причин политического и социально-экономического характера.
Во-первых, значительные природные ресурсы обостряют борьбу политической и деловой элиты за постановку под свой контроль природной ренты, что подрывает интерес к работе по повышению производительности труда, проведению назревших экономических реформ.
Во-вторых, генерируемый природными ресурсами приток финансовых средств оказывает разлагающее влияние на правящую верхушку. Власть подвергается искушению популизмом — она может позволить себе экспериментировать с экономической политикой, принимать экзотические и безответственные решения, которые компенсируются обильными денежными вливаниями. Усиливается коррупция, она почти неизбежна, когда власть занимается дележом природной ренты.
В-третьих, зависимость от природных ресурсов подталкивает к развитию однобокой экономики, монопродуктового экспорта. Тормозится развитие неэкспортных, в данном случае несырьевых секторов экономики: экспорт обеспечивает приток в страну «дешевой» иностранной валюты, которая ведет к завышению курса национальной валюты, что подрывает конкурентоспособность отечественных производителей, ориентированных на внутренний рынок. Этот же процесс приводит к снижению инвестиционной активности как со стороны внутренних, так и иностранных инвесторов, поскольку импорт товаров оказывается более эффективным, чем производство их внутри страны. Импортозамещение становится практически невозможным, и экономика страны оказывается в сильной зависимости от колебания цен на товары своего экспорта.
В-четвертых, серьезные риски возникают для политического развития общества. Обилие природные ресурсов является серьезным ограничителем на пути демократизации. Косвенно об этом свидетельствует тот факт, что подавляющее большинство ресурсобогатых стран никогда не были демократическими.
Механизм такого развития ситуации вполне понятен. Обилие природной ренты препятствует достижению того уровня экономического развития, для которого необходимо формирование устойчивых демократических институтов. В особой мере это касается тех стран, где подавляющая часть доходов государственного бюджета концентрируется в одном источнике — например, экспорте нефти. Контроля за этим ресурсом оказывается достаточно для удовлетворения потребностей власти и обеспечения социальной стабильности в обществе. Такая ситуация на практике позволяет игнорировать другие источники доходов, оставляя налоговую систему страны в неразвитом состоянии. Отсутствие зависимости власти от налоговых поступлений фактически дает возможность игнорировать политические требования общества, обусловливая своеобразный «общественный договор»: мы не берем у вас налогов, а вы не требуете политических прав. Именно так обстоят дела в абсолютных монархиях Персидского залива.
Дополнительная опасность возникает, когда на страну неожиданно обрушивается поток природных денег, генерируемых благодаря скачку цен на соответствующие ресурсы. Если правительство воспринимает вновь открывшийся источник доходов как устойчивый, начинается подстройка экономики под новую конъюнктуру. В надежде на обильное поступление доходов начинают развиваться разного рода инвестиционные и социальные программы, как правило при активном государственном участии. Возникают амбициозные политические проекты, нацеленные на внешнеполитическую экспансию.
Через какое-то время страна сталкивается с двоякого рода трудностями. С одной стороны, она оказывается вовлеченной в серию сложных и неэффективных проектов экономического и политического характера. Хозяйственные проекты зачастую оказываются неэффективными, поскольку разрабатывались без должной коммерческой и технической проработки. Параллельно страна оказывается втянутой во внешнеполитические авантюры, которые также были начаты под воздействием головокружения от денежного изобилия. С другой стороны, происходит трансформация социально-экономической структуры под благоприятную конъюнктуру. Внутренние производители начинают деградировать, что до поры до времени не заботит власти, увлеченные основанным на экспорте сырья ростом.
«НиК»: Чем нивелируются такие «беды» от богатства? Ведь есть и высокоразвитые демократические страны, имеющие значительные природные ресурсы. Например, Норвегия.
— Главное, разумеется, не природные ресурсы сами по себе, а качество экономической политики. Другое дело, если обилие природных ресурсов становится барьером для выработки и реализации осмысленной, эффективной экономической политики.
Существуют специфические обстоятельства, которые могут нейтрализовать негативное влияние природных ресурсов. В частности, характер ресурсов с точки зрения возможности монополизации государством контроля над ними. Если говорить о Норвегии, то ее благосостояние изначально, в период формирования экономики и общественных демократических институтов, основывалось на обилии рыбных ресурсов, а не нефти. Треска, в отличие от углеводородов, не давала возможности государству ни жестко контролировать доступ к ее добыче, ни накапливать этот ресурс для последующей реализации. Любой норвежец мог заняться рыболовным бизнесом, и это создавало основу для экономической, а значит, и гражданской свободы в отношениях бизнеса и власти. То же можно сказать о сельскохозяйственных или лесных ресурсах — это пример США, Финляндии, Канады.
Важную роль играет и уровень политического развития в момент появления изобилия природных ресурсов. Например, изобилие это обрушивается на страну, уже находящуюся на очень высоком уровне развития, обладающую полным набором институтов, характерных для демократии, политическая система обеспечивает прозрачность процедур выработки и принятия государственных решений относительно использования ресурсов, уровень коррупции близок к нулю, а экономика является диверсифицированной и высокоэффективной. Такова была ситуация в Великобритании и особенно в Норвегии, которые стали неожиданно богатыми углеводородами после открытия месторождений в Северном море. Эти страны смогли более или менее адекватно справиться с неожиданно возникшим потоком ресурсов, не допустив экономического торможения и деградации. Однако даже в этом случае правительственная политика подвергается серьезному испытанию популизмом.
Другой механизм достаточно близок к российской действительности — степень диверсификации природных ресурсов. Разнообразие природных ресурсов и отсутствие явных экономических предпочтений к отдельным их видам дают возможность не допустить формирования монопродуктовой экономики.
«НиК»: Устойчивое снижение цен на нефть представляется маловероятным в виду общего истощения мировых запасов, но теоретически оно возможно - в случае появления альтернативных конкурентоспособных энергоисточников в достаточных объемах. Если резкое падение цен на нефть произойдет - насколько серьезна угроза для экономики России?
— В последнее время благодаря Стабилизационному фонду и осторожной политике Минфина мы не очень зависимы от высоких цен на нефть. Но с каждым годом наша зависимость возрастает.
К примеру, в 2001 году, когда ОПЕК попробовала снижать цены, мы легко выиграли ценовую войну, отказавшись сокращать производство нефти. В ОПЕК тогда поняли, что Россия выдержит низкие цены: что госбюджет после 1998 года не зависит от высоких цен на нефть, что экономика и внутренний потребитель ориентированы на цены на нефть порядка $15 за баррель и, следовательно, существенное понижение цен на нефть не приведет к неприятным социальным последствиям в стране.
Сегодня разыграть подобный сценарий было бы для России гораздо сложнее. Если бы сейчас цена на нефть была равна средней за последние пятнадцать лет (около $20 за баррель), то у нас был бы бюджетный дефицит порядка 3%. Поэтому исключительно важную роль играют Стабилизационный фонд и консервативная политика Минфина.
Мы должны быть готовы к возможному снижению цен на нефть. У правительства страны должен быть очень внятный план действий на случай резкого падения цен. Этот план должен отвечать на вопросы: что происходит с бюджетом, с валютным курсом, плавно или скачкообразно мы проводим девальвацию, что делать с внешним долгом? На какие параметры дефицита бюджета мы готовы выйти? Какие статьи бюджета мы защищаем, а какие сокращаем? Что должно происходить с таможенными тарифами, экспортным и импортным? И так далее.
Если же предусмотреть все шаги и последствия, то падение цен на нефть — это вовсе не катастрофа для нефтедобывающей страны. В долгосрочном и среднесрочном периоде это, напротив, может дать массу позитивных эффектов. Например, низкие цены на нефть перестанут подавлять внутреннего товаропроизводителя. У властей появился бы стимул для проведения более ответственной экономической политики.
«НиК»: Какими, на Ваш взгляд, должны быть приоритеты в отношении использования средств Стабфонда?
— Прежде чем думать, как тратить, давайте посмотрим на функции Стабилизационного фонда. Их четыре.
Стабфонд называют фондом будущих поколений. Но это функция сомнительная. Эта вещь понятна в абсолютных монархиях. Она хорошо получается в Кувейте, Саудовской Аравии. Потому что будущее поколение — это внук, правнук правящего короля или эмира. В Норвегии понятие фонда будущих поколений есть, но это развитая страна с прозрачными правилами игры. В остальных случаях такой фонд успевают украсть еще при нынешних поколениях.
Следующая функция — так называемая «подушка» при падении цен на нефть. Она также важна, но ее значение нельзя преувеличивать, потому что, в конце концов, мы не знаем, как долго будет длиться период высоких или низких цен — год, два, три? Эта «подушка» поможет, но при падении цен важнее сокращать расходы, а не продолжать финансировать раздутые доходы.
Функция стерилизационного эффекта также присуща Стабфонду. Но мы не должны забывать, что стерилизационный эффект ведет к эффекту инфляционному.
Самая важная функция, о которой мало говорят, — это недопущение структурной подстройки экономики страны под непрогнозируемую из-за высоких цен ситуацию. Другими словами, недопущение повтора судьбы Советского Союза. Бюджет должен тратить деньги, заработанные повышением производительности труда, а не «упавшие с неба».
Конечно, все четыре функции, так или иначе, играют свою роль. Сейчас среди экономистов становится популярной идея, которую я всячески поддерживаю, — использование Стабфонда для рефинансирования пенсионной системы. Это ведь тоже будущее поколений.
«НиК»: Вы не допускаете возможности использования Стабфонда в качестве источника крупных инвестиций в стратегически важные для страны инфраструктурные объекты?
— Это очень опасный способ инвестиций. Не будем забывать, что расходование денег, не связанных с производительностью труда внутри страны, приводит к еще большему ухудшению положения тех секторов, которые деньги не получают. Еще более укрепляется курс рубля, сворачиваются, а не развиваются слабые производства, ориентированные на внутренний рынок. Очень опасный эффект.
Чуть менее опасно — пустить доходы фонда на снижение налогов: эффект от этого был бы гораздо более нейтральным. Но тут нужно понимать, что мы будем делать, если упадет цена на нефть — налоги повышать или бюджетные расходы сокращать? Гораздо здоровее, сокращая налоги, сокращать в соответствующих пропорциях и расходы.
«НиК»: Чем можно объяснить нынешнюю тенденцию к значительному увеличению доли участия государства в нефтяной сфере?
— Вся история ХХ века состоит в колебаниях между национализацией крупных ресурсных секторов экономики и их приватизацией. Такие колебания были характерны для Британии, Франции, Германии. Это более или менее естественный процесс.
Приведет ли это к повышению эффективности в России — не знаю. Вряд ли. Но этот процесс вполне укладывается в европейскую экономическую историю ХХ века и понятен с политической точки зрения.
«НиК»: Значит, можно прогнозировать, что недалеко то время, когда маятник от национализации качнется в сторону приватизации?
— Скорее всего, да. Но в данном случае не очень корректно говорить о национализации, потому что формально компании все-таки не национализируют. Сейчас идет усиление доли государства в собственности ресурсных компаний, и рано или поздно эта доля вновь будет снижаться.