Владимир Шаповал: «В регионах лучше представляют, как управлять своими ресурсами»

Интервью с представителем Сахалинской области в Совете Федерации

В законотворческой области август 2004 года ознаменовался сразу тремя важными для ТЭК событиями — российский парламент принял поправки к законам, касающиеся отмены принципа «двух ключей» в сфере лицензирования (см. «Ключевой вопрос» на стр. 6), отмены взимания НДС при экспорте нефти и газа в страны СНГ, а также, еще до вступления в силу последнего повышения базовой ставки НДПИ (см. «Плоский налог станет круче» в «НиК» №5, 2004 г.), вновь повысил ее — для нефти с 400 до 419 рублей за тонну. Если последние два решения относятся к текущему моменту, то зафиксированное поправками к закону «О недрах» изменение алгоритма выдачи лицензий, которым участие региона отныне сводится к минимуму, окажет более долгосрочное, глубинное влияние на развитие российской нефтегазовой отрасли.

О различных законодательных аспектах недропользования и нефтегазодобычи специально для «НиК» руководитель информационного портала «ПравоТЭК», главный редактор журнала «Нефть, Газ и Право» Виктор Нестеренко беседует с бывшим вице-губернатором, а ныне — представителем Сахалинской области в Совете Федерации Владимиром Шаповалом.

— Владимир Иванович, принятие поправок к закону «О недрах» в августе как-то очень неожиданно оказалось делом свершенным, хотя согласия среди экспертов, скажем, по поводу отмены принципа «двух ключей» в лицензировании вовсе нет. Что происходит сейчас в сфере усовершенствования правовых основ недропользования?

— Решение, о котором Вы говорите, было проведено в рамках «Большого закона», как его у нас называют, по социальным льготам. Дело в том, что, преследуя благую и разумную цель, этот пакет документов дал возможность определенным группам влияния в правительстве под шумок протащить ряд решений, которые к социальным проблемам никакого отношения не имеют и которые долгие годы в лобовую не удавалось провести через Думу.

До того момента, как стремительно произошло принятие пакета документов в обеих палатах, мало кто был в курсе, что в точности имелось на этих 400 страницах, которые многие голосовавшие, я убежден, даже не прочитали полностью. А были там, в частности, изменения в закон «О недрах», которые «привесило» к пакету министерство природных ресурсов, о том, что принцип «двух ключей» полностью отметается. Полностью, причем даже нет градации ни на степень изученности участка, ни на его размеры, ни даже по видам полезных ископаемых. И вот, эту норму в законе мы теперь с вами получили — при явном неодобрении регионов и практически без экспертного и общественного обсуждения конкретного документа.

Я готов согласиться, что на федеральном уровне должно приниматься решение по таким уникальным месторождениям, как Штокмановское, Приразломное и т.д. Но если на каждое месторождение в регионе придется просить лицензию у МПР, это может заморозить все дальнейшее развитие добывающей отрасли. Заметьте, решение о разработке недр региона теперь будет приниматься независимо от того, что думает по этому поводу местное законодательное собрание или местный губернатор, которых выбрали люди. Я очень сомневаюсь, что чиновники Минприроды лучше, чем губернатор и местное законодательное собрание, знают, как управлять ресурсами каждого региона.

— В последнее время муссируются слухи о возможных ограничениях по допуску к лицензированию компаний с иностранным капиталом и даже нерезидентами в составе их менеджмента. Как бы абсурдно это ни звучало с точки зрения мирового опыта нефтегазодобычи, впору задуматься — ведь из законодательства до сих пор не убрана статья советских времен о том, что данные о запасах и ресурсах недр являются государственной тайной. Во время перестройки и развития экономики новой формации данная статья потеряла смысл, но сейчас она принимает совсем иное, я бы сказал, угрожающее значение. В какой мере, по Вашему мнению, возможен такой сценарий развития событий?

— В том пакете, о котором мы с Вами говорим, не было такого решения, хотя на уровне проработок подобные предложения звучали. Предлагалось не выдавать лицензии компаниям, в уставном капитале которых есть определенный уровень иностранного присутствия (20-25%). Я считаю, это могла быть «прокатка» идеи, либо отвлекающий маневр — хотя бы от той же проблемы «двух ключей» и других реальных и насущных вопросов.

Насколько я понимаю, позиция Минприроды на сегодняшний день, скажем так, интернациональна. То есть аукцион, с позиции министерства, есть главный ключ к лицензии, независимо от «гражданства» недропользователя.

Однако меня здесь волнуют не столько слухи, сколько более реальные проблемы. При нынешних ценах на ресурсы такой однобокий подход к аукционному лицензированию ничего хорошего не принесет. Нельзя допустить, чтобы исход аукционов решали только деньги. Перед победителем аукциона надо четко и жестко ставить сроки и условия лицензирования. Иначе, если компания набирает в свой портфель ресурсы и 20 лет их не разрабатывает, как до сих пор происходило чуть ли не в массовом порядке, это просто означает, что мы отдаем на откуп за деньги жизненно важные интересы страны, ее экономическую безопасность. Такого делать нельзя, стратегия не продается.

— Во многих случаях, о которых Вы говорите, разработка добычных проектов длительное время тормозилась из-за того, что компании, набрав лицензии, надеялись на заключение соглашений о разделе продукции. Поскольку переговоры шли долго и малоэффективно, то недропользователи занимали выжидательную позицию.

Два из трех реализуемых сегодня в России СРП — проекты на Сахалине, который Вы представляете в Совете Федерации. Известно, что, по мнению ряда политиков, опыт СРП у нас оказался скорее негативным из-за целого клубка законодательных и организационных проблем и недоработок. Согласны ли Вы с таким мнением? Что дали региону и стране сахалинские проекты СРП?

— Я попытаюсь ответить на вопрос с двух точек зрения. Из региона и из Москвы, с позиции сегодняшнего моего статуса в Совете Федерации.

В России изначально превалировало мнение, что СРП — это механизм исключительно для слаборазвитых экономик. Он, мол, унизителен уже по своему принципу, невзирая на экономические и социальные аспекты. И сейчас, когда российская экономика окрепла, легко пенять на решения, принятые в иных условиях.

Проект «Сахалин-2» сегодня уже прошел точку возврата, то есть он в такой стадии, когда ни инвестору, ни принимающей стороне не выгодно и бессмысленно его останавливать и, тем более, устраивать его реституцию. Во-первых, с точки зрения уже вложенных инвестиций — из общей стоимости порядка $10 млрд уже истрачено $3 млрд. Во-вторых, у проекта есть абсолютно реальная перспектива быть с экономической точки зрения эффективным и с политической точки зрения крайне важным.

С продажей нефти проблем нет, особенно в Азиатско-Тихоокеанском регионе. Сжиженный природный газ (СПГ), который будет производиться на Сахалине, тоже нужен в АТР, хотя его продать не так просто — сегодня это рынок покупателя, а не продавца, как нефтяной. Для этого нужно, чтобы сахалинский проект СПГ был эффективней рядом с другими аналогичными проектами — австралийскими, индонезийскими, малайзийскими, катарскими. И тем не менее первая очередь продукции на 2007 год уже распродана. Япония купила газ, США и Мексика к этому «созревают», Китай, Южная Корея, Тайвань — перспективные потребители сжиженного газа Сахалина.

По «Сахалину-1» также надо учитывать, что уже вложено более $1 млрд, хотя по газовой составляющий пока нет ясности. Но нефтяная часть проекта уже проработана и находится в стадии реализации.

Сегодня Россия становится стратегическим поставщиком энергоресурсов в Азиатско-Тихоокеанском регионе. ВР уже активно занимается четвертым и пятым «Сахалинами», ТНК-BP ведет разведку. Недавно я встречался с президентом ВР сэром Джоном Брауном, который сообщил, что в этом году компания закладывает первую разведочную скважину на сахалинском шельфе. Хотелось бы рассчитывать и на присутствие на Сахалине наших крупнейших нефтяных компаний, не только «Роснефти».

Таким образом, можно говорить, что Россия вышла на новый энергетический рынок. Оценено это будет не сегодня, это шаг стратегически важный на перспективу. Об этом уже говорил и МИД, и президент на своих встречах, в частности, в Мексике и странах АТР.

Для Сахалина эти проекты — единственный шанс развивать регион. Ни у кого на острове сегодня сомнений в этом уже нет. Примеры — строятся мосты и автомобильные дороги, водопропускные сооружения, аэропорт «Ноглики» практически построили заново, железная дорога живет и реконструируется только потому, что на сегодня есть грузы по проектам «Сахалин-1» и «Сахалин-2». Социальные объекты можно перечислять долго. Всего этого никогда бы не было без данных проектов.

Но самое главное — это общая ситуация на острове, когда у людей есть реальные возможности заработать. При этом я не могу сказать, что все проблемы на острове решены, их еще у нас море и хватит надолго.

— Итак, два проекта СРП на Сахалине не просто работают, но являются надеждой региона, а также открывают стратегические перспективы для страны в целом. И все же они дали массу поводов для критики в адрес самого правового режима раздела продукции в России, чем, возможно, способствовали фактически устранению его из правоприменительной практики. Так есть ли у СРП будущее в России и как усовершенствовать законодательство в сфере раздела продукции?

— Я не совсем согласен с такой постановкой проблемы. Давайте разберемся, из-за плохого ли опыта этот режим не получил распространения в России и почему невозможен «Кувейт» на отдельно взятом острове Сахалин.

Этот опыт, как всякий другой, показывает, что нет ничего, что нельзя было бы усовершенствовать. Сегодня видны те аспекты, которые можно было бы улучшить в каждом конкретном соглашении для российской стороны. Однако надо помнить, что соглашение — это согласие двух сторон. И улучшать можно только до той стадии, пока одной из сторон не станет неинтересно. Можно довести наши требования до такого «совершенства» — вы к нам приезжайте, вложите деньги, всю добытую продукцию отдайте нам да еще за это заплатите нам налогов. Это было бы идеально, но это не есть реалистично.

Главный смысл понятия СРП заложен в ключевом слове «соглашение». Нет никакой «обязаловки» подписать соглашение любой ценой. Надо просто торговаться, а для этого надо иметь профессионалов, которые сумеют убедить своих партнеров по переговорам, что такие-то и такие-то условия разумны для двух сторон.

На сегодняшний день главной причиной отказа от режима СРП являются два момента. Первый: со стороны государства правильно и логично иметь минимум налоговых режимов — более простая система легче администрируется. Второй: в нефтегазовой отрасли сегодня, в условиях высоких цен на сырье, режим СРП не сильно востребован не потому, что он плох, а потому, что есть инвесторы для обычного режима. У нас сегодня очередь на лицензии.

Раз капитал и так есть, нет нужды использовать дополнительные привлекающие механизмы. Вот если цена упадет до $12 за баррель (а я считаю это пока маловероятным), то либо мы найдем новые способы привлечения капитала, либо он пойдет в другие отрасли.

Вместе с тем у режима раздела продукции есть один очень хороший механизм, который нужно использовать в тех случаях, когда он необходим. Если иметь в виду желание государства изъять природную ренту дифференцированно по каждому месторождению, то лучшего механизма просто нет. В рамках СРП государство может с отдельного месторождения взять столько ренты, сколько сможет, вполне легитимным, прозрачным для общества способом, чтобы это не зависело от конкретного чиновника или группы чиновников, которые ведут переговоры. Это вполне контролируемый процесс: профессионалам выдаются директивы, от них ожидаются результаты, к процессу можно привлечь общественность и депутатов, и без утверждения правительства или уполномоченного органа соглашение в силу вступить не может.

— Соглашение о разделе продукции действительно предоставляет отличные правовые и экономические условия для определения и распределения ренты. Но как дифференцированный принцип ввести в общую систему налогообложения добычи? Сегодня это уже вопрос, переходящий из теории в практику, однако реального, прописанного механизма по сей день не существует.

— А его и нельзя придумать. Установить разные налоги для каждого месторождения и даже по каким-то их группам — это все очень условно. Если провести дифференциацию, к примеру, по периодам разработки, что предлагают чаще всего, то четко вам ни один геолог не скажет, где провести ту границу, чтобы экономист смог обосновать — вот эти 2 года должен быть такой режим, а эти 5 лет такой. На практике все окажется иначе. Привязать ренту по каждому месторождению законодательно... Я считаю такую задачу невыполнимой.

Повторю еще раз — чем проще система налогообложения, тем проще ее администрировать. На сегодня мы не готовы администрировать дифференцированный сбор налогов.

Кроме того, продолжая логику идеи дифференциации, если нефтяники будут испытывать недостаток в инвестиционных ресурсах, мы будем вынуждены льготировать добычу: ведь рента бывает и отрицательной... Мы сегодня с вами только верхнюю «половинку» дифференциации рассматриваем, а это неполноценный подход.

В правительстве в апреле говорили, что дифференцированный принцип налогообложения может быть введен года через два. А мое мнение — работа через экспортную пошлину и НДПИ эффективна, и другого не надо.

— То есть Вы считаете, что ни на сегодняшний день, ни в будущем нет возможности и даже необходимости найти какой-то механизм дифференциации? Но как же со сложными и старыми месторождениями, требующими больших затрат, дорогостоящих технологий?

— Налоговый механизм не должен влиять отрицательно на технологические процессы и экономически стимулировать к ухудшению показателей. А дифференциация налогов означает именно такой стимул. Недропользователь будет рассуждать так: вот до этой планочки, которую установили в законе, я дошел и дальше не пойду, потому что дальше мне не выгодно.

Ведь это же будет иметь обратный эффект, а не тот, на который мы рассчитываем, когда говорим о необходимости обеспечить гармоничное и технологически оптимальное недропользование. Если какие-то налоговые инструменты заставляют «химичить» с технологией разработки, занижая ее эффективность, нельзя их принимать.

Опытные специалисты определяют, как эффективней на сегодня на данном участке применить ту или иную технологию, и дают компании на выбор предложения по принятию решения. Поставить же этот выбор в зависимость от налогообложения я считаю в любой отрасли неправильным.

Нынешний механизм проще и понятнее, а дифференцированный так замутит воду, что концов не найти. У нас, во-первых, экспертов столько нет, а во-вторых, нет гарантии, что эти эксперты не ангажированы. История всего мира показывает, что коррупция была, есть и будет, пока существуют интересы. Бесполезно воспитывать нового чиновника, надо сделать деятельность чиновничества прозрачной.

Чем прозрачнее схема, тем меньше шансов для злоупотреблений. Так что мы еще долго будем не готовы к любой сложной схеме администрирования.

Причем это касается не только дифференциации налогообложения, проблема гораздо шире. Ну как, например, сегодня можно обвинять бизнес в том, что он пытается минимизировать налоги? Нет таких людей и компаний, которые не стремятся их минимизировать. Президент поставил задачу повернуть к социальным проблемам крупный бизнес — задача великолепная и решаемая, но только рассчитывать на то, что у олигархов «совесть проснется», мало. Государство должно и может четко и внятно рисовать им условия — разумные, предсказуемые и конкретные.

Нефть и Капитал №9/2004