Дмитрий Махонин: Проблемы есть там, где нет биржи и система ценообразования непрозрачна

Нефтепродуктовый рынок в 2018 г. принес его участникам и потребителям топлива много неожиданностей: здесь были и резкие скачки цен, и вмешательство в ситуацию правительства, и корректировки налогового законодательства. Текущий 2019 г. характеризуется спокойствием и прогнозами касательно дальнейшего периода стабильности. За прошедшие месяцы подорожание ГСМ было незначительным, в пределах инфляции, хотя налоговый маневр в отрасли продолжился. Кроме этого, с января произошло увеличение фискальной нагрузки за счет косвенных налогов. О том, как регуляторам удается сохранять стабильность ситуации и конкурентный баланс на рынке, «НиК» рассказал начальник управления регулирования топливно-энергетического комплекса и химической промышленности Федеральной антимонопольной службы России Дмитрий Махонин.

«НиК»: В 2019 г. ситуация на внутреннем рынке топлива, в отличие от 2018 г., достаточно стабильная. Каким образом удалось этого достичь на рынке и каковы прогнозы относительно дальнейшего развития ситуации?

— Все последние годы российский топливный рынок постоянно совершенствовался и выстраивался. Если мы возьмем основные тенденции, откинем фактор реформирования налоговой системы нефтегазовой отрасли, то с большой вероятностью можно сказать, что рынок в России функционирует устойчиво. Среднее значение цены биржевой котировки если и менялось, то темпами, близкими к инфляции.

Определенная проблема заключалась в наполняемости рынка автомобильных бензинов.

С 2013–2014 гг. мы очень внимательно следим за отечественными производителями, а именно за тем, выполняют ли они соглашение по поставкам бензинов на внутренний рынок. И можно с уверенностью сказать, что рынок получает существенные объемы автомобильных бензинов. Это связано с модернизацией нефтеперерабатывающих заводов, в частности мощностей Татарстана и Антипинского НПЗ. Поэтому в России хотя и растет экспорт топлива, но и внутренний рынок стабильно функционирует.

Это очень позитивный фактор. Надо понимать, что, как только, например, «Роснефть» или другие компании поставили заводы на ремонт и предложение на бирже стало меньше, данный фактор уравновесился предложением и спросом во внебиржевом сегменте. Летом и в весенние месяцы, когда ремонтов НПЗ не было, на бирже продавались большие объемы автомобильных бензинов. Баланс спроса и предложения был все равно приемлем, поэтому летом каких-то скачков цен мы не видели. Товар есть, поэтому покупатели не бегут сломя голову на биржу и не скупают все предложения, а биржевая котировка устойчива.

Рынок функционирует стабильно, и в 2019 г. в ФАС не видят факторов для резкого роста цены. Небольшое повышение было только в августе. Даже сейчас — а вы видите, что происходит с ценой на Brent, — никакой паники на внутреннем рынке не происходит.

«НиК»: Насколько велико влияние внешних факторов на российский топливный рынок и каким образом их можно компенсировать?

— Конечно, внешнеэкономические факторы влияют на внутренний рынок. И с каждым годом их влияние будет только расти. Это связано прежде всего с обнулением экспортных пошлин, поэтому внутренний рынок будет более чувствительным к внешним факторам. Но в какой-то степени это хорошо: мы должны быть более открыты глобальной экономике и снижать экспортные пошлины. Это делается, чтобы избежать каких-то дополнительных фискальных нагромождений.

Внутренний рынок также должен быть премиальным и маржинальным. Это основной принцип экономики — он позволяет привлекать дополнительные инвестиции в отрасль, развивать российскую нефтепереработку.

В случае, если внутренний рынок останется значительно менее премиальным, это будет сдерживающим фактором для отрасли. При этом, конечно же, компаниям не следует забывать об исполнении обязательств по приоритетным поставкам на внутренний рынок, как это прописано в торговых политиках компаний, согласованных с ФАС России. Чтобы они чувствовали себя более-менее комфортно, правительство напряженно работало над большим налоговым маневром, предусматривающим демпфирующие механизмы, которые сегодня являются вполне рабочими в части производства светлых нефтепродуктов.

«НиК»: Настройка демпфирующего механизма происходит уже длительное время, и позиции разных министерств по этому вопросу порой диаметрально противоположны. Какова позиция ФАС; есть ли, на ваш взгляд, необходимость донастройки или кардинальных изменений как в большом налоговом маневре, так и в демпфере?

— Этот вопрос довольно дискуссионный, тем не менее, какие-то позитивные вещи, за которые ФАС выступала, внедрены.

Например, снижение цены отсечения, наиболее приближенной к ценам, формирующимся на рынке, что позволит сделать демпфер действительно работающим механизмом.

В частности, по авиационному керосину та цена отсечения, которая сейчас есть, делает демпфер неработающим. Данную ситуацию необходимо доусовершенствовать с помощью изменения этой цены отсечения.

На мой взгляд, необходимо дополнительно мотивировать участников рынка. Идет дискуссия о дополнительных компенсациях компаниям, которые будут заключать инвестиционные соглашения. При этом ФАС выполняет строго определенную задачу — рассчитывает цены, которые являются основанием либо для компенсации, либо для дополнительных выплат в бюджет этими компаниями. Антимонопольная служба делает расчеты ежемесячно, они являются открытыми и регулярно публикуются. Можно сказать, что потихоньку рынок начинает привыкать к этому механизму.

«НиК»: Инвестиционную составляющую, исходя из ее параметров, получат далеко не все перерабатывающие компании. И в последние 2 года на рынке произошли значительные изменения: ряд перерабатывающих и сбытовых компаний находится либо в состоянии продажи, либо банкротства. На ваш взгляд, это естественный процесс очистки рынка от нежизнеспособных игроков или негативный тренд на сокращение конкуренции?

— Прежде всего, необходимо понимать, что период, когда новая АЗС окупалась за полгода-год, уже прошел. Неэффективные АЗС закрываются или продаются крупным компаниям, ряд сетей переходит на франчайзинговую схему. Это тоже нормальное развитие рынка.

В целом, по ряду оценок, у нас достаточно большое количество автозаправочных станций, причем большее число из них — независимые. Есть, конечно, труднодоступные регионы, в которых расположено небольшое число АЗС, но крупные города и федеральные трассы накрыты таким количеством сбытовых объектов, что порой возникает вопрос: а нужны ли они там в таком количестве? Дело в том, что «кустовое» расположение АЗС — результат периода, когда рынок развивался крайне интенсивно за счет быстрой окупаемости вложений. Ситуация изменилась, и развитие розничного бизнеса требует от владельцев больших усилий, характеризуется более длительным периодом окупаемости.

Мы как антимонопольная служба должны четко следить, чтобы не ухудшались условия конкуренции и не было чрезмерного увеличения доли на рынке отдельных компаний. Например, когда происходила крупная сделка покупки «Роснефтью» сети АЗС ТНК, ФАС выдала предписание, предусматривающее, чтобы на конкретных локальных рынках компания не занимала более 50%. И мы будем выдавать подобные предписания и другим участникам рынка, такая практика есть.

Если говорить о сегменте нефтепереработки, то наиболее яркий пример — банкротство Антипинского НПЗ — как раз не является показательным. Его история не отражает тенденции, формирующиеся на рынке, а доказательство — тот факт, что на этот актив нашлись покупатели, то есть он является привлекательным. В целом же — несмотря на то, что в последние годы именно нефтепереработка страдала от налоговых изменений, то уходила в ноль с точки зрения маржинальности, то в убыток — ситуация начинает выправляться, нефтепереработка становится рентабельной.

И мы ждем, что часть заводов, не производившая ранее товарную продукцию, будет переходить на ее производство.

«НиК»: Как вы оцениваете сегодняшний рынок с точки зрения прозрачности и конкурентности?

— У нас сформировался крупный олигопольный нефтяной рынок, но Россия в данном случае не отличается от всего мира. Нефтедобыча и нефтепереработка — сегмент масштабных инвестиций, что является уделом крупных компаний, поэтому естественно, что рынок имеет такую структуру.

В олигополии нет ничего страшного, если она не злоупотребляет своим положением. Другой вопрос — как сделать рынок в таких условиях более эффективным. И ответом на вопрос является биржа. Она создана, 10 лет успешно работает и показала свою эффективность: когда на бирже с одной стороны стоят крупные продавцы, а с другой — несколько тысяч покупателей, рыночная власть уравновешивается. При анонимных торгах не только производитель определяет цены — на формирование цены влияет покупательский спрос. Это означает, что есть паритет и выравнивание взаимоотношений. Задача ФАС и других регуляторов, например, Банка России, — следить, чтобы правила соблюдались.

«НиК»: Действительно, как показывает ситуация на рынке, биржа — эффективный инструмент как для формирования цены, так и для развития конкуренции. Какие направления в биржевой сфере вы видите наиболее перспективными и необходимыми?

— Прежде всего, развитие срочного рынка. Не секрет, что данное направление развивается тяжело, но все же у нас есть чем похвастаться: совместно с «Межрегионгазом» запущен фьючерс на Аллагувате, который сейчас весьма востребован рынком.

В любом случае срочный рынок — тема актуальная и востребованная, ей следует заниматься, развивать те сегменты, которых сейчас не хватает нашему рынку, например, хеджирование рисков за счет производных инструментов.

Вторым перспективным направлением является работа над биржевыми механизмами мелкооптовой торговли. Здесь удачным примером является работа с компанией «Роснефть», есть перспективы взаимодействия и с другими компаниями.

Я бы выделил и третье направление — реализацию с помощью биржевых механизмов логистических удобств для участников рынка. Для этого уже создан институт операторов товарных поставок на базе компании «Транснефть». Сейчас мы хотим внедрить успешный опыт работы данного механизма на базе взаимодействия с РЖД. Ключевые договоренности по созданию института ОТП с РЖД достигнуты, и наша задача — запустить его в ближайшие месяцы.

Четвертое направление — постоянно возникающие текущие проблемы и задачи, которые обсуждаются и решаются на заседаниях Биржевого комитета ФАС, который традиционно каждую среду собирает всех заинтересованных участников рынка — и ВИНК, и независимых трейдеров и брокеров.

«НиК»: До сих пор объемы биржевых торгов нефтью остаются невелики, и попытки сделать международный маркер российского производства пока не очень удавались. На ваш взгляд, в чем проблема? Какие шаги нужно сделать, чтобы это получилось? И нужно ли?

— Однозначно нужно, поскольку ценовые ориентиры, которые у нас имеются, мягко говоря, искажены. Brent — ориентир на нефть, которой, по сути, уже нет. Она уже фактически не добывается, а создается из микса бразильского, эфиопского и другого сырья (в нее даже Urals добавляется). Можно ли при этом назвать прозрачным ценообразование этого маркера? Наверное, нельзя. Поэтому надо создавать свою альтернативу. Пока главным препятствием являются риски, которые здесь для себя видят основные экспортные поставщики. Тем не менее мы сохраняем определенный оптимизм и надеемся, что сможем донастроить эти механизмы и реанимировать этот проект.

Несколько лет велась дискуссия относительно совместного приказа по внутреннему рынку нефти. В рамках дорожных карт развития конкуренции и развития биржевой торговли нефтью нами подготовлены соответствующие проекты докладов относительно возможности развития биржевого рынка нефти. Мы надеемся, что эти доклады будут восприняты положительно и мы получим какие-то конкретные поручения правительства, в том числе и по принятию нормативных актов.

«НиК»: По итогам 2018 г. становится очевидным, что вмешательство государства помогло несколько стабилизировать ситуацию на внутреннем рынке топлива (имеются в виду соглашения правительства с компаниями). Насколько инструмент государственного вмешательства целесообразен и стоит ли им часто пользоваться?

— Конечно, как представитель ФАС, я считаю, что чем меньше государство вмешивается в экономику, тем лучше. Естественно, есть периоды, когда это вмешательство до определенной степени необходимо. Соглашение правительства и компаний, подписанное в 2018 г., яркий тому пример. Однако напомню, что всегда за излишним государственным регулированием цен идут свои неизбежные проблемы. Например, в соседнем Казахстане всегда был дефицит нефтепродуктов, так как цена регулировалась правительством, при этом инвестировать в нефтепереработку было невыгодно. Мы должны помнить о таких примерах и учитывать их. Налоговое реформирование оказывало основное влияние на рынок в 2018 г. Но надеюсь, что механизмы налоговых настроек, которые сейчас присутствуют, будут оберегать рынок от резких перепадов цены и мы будем функционировать стабильно.

«НиК»: В какой стадии нахо­дится проект развития биржевых газовых торгов?

— Хочется верить, что в ближайшее время должен произойти определенный прогресс в биржевой торговле газом. Ключевое значение пока имеет позиция «Газпрома». Напомню, что правительство России увеличило объемы биржевых торгов газом, доведя их до 25 млрд куб.м, а это уже близко к значению, на основании которого можно формировать биржевой индикатор.

Мы должны донести всем участникам рынка, прежде всего «Газпрому», что пока не будет нормального, устойчивого биржевого индикатора, мы не сможем уйти от процесса регулирования рынка.

И поскольку главный бенефициар регулирования цен — «Газпром», он должен для себя осознать, что должен быть главным драйвером биржевой торговли. Причем не просто бестолково увеличивая объемы биржевых продаж, а следя за тем, чтобы было минимизировано число внутригрупповых сделок на бирже.

Надо решать проблемы, связанные с коммерческой балансировкой газа, и мы рассчитываем, что до конца года точно решим этот вопрос. Следующим этапом является внебиржевой газ, и все нормативные акты для этого ФАС уже подготовлены. Конечно, для реформирования и развития рынка необходимо решить такой дискуссионный вопрос, как равный доступ к ГТС для всех участников рынка. Документы по этому вопросу в очередной раз внесены в правительство, и мы надеемся, что кабинет министров все эти спорные моменты разрешит и выразит свою позицию, к которой нам необходимо двигаться.

ФАС считает, что потенциал для развития биржевой торговли газом есть, надо просто на уровне топ-менеджеров того же «Газпрома» понять для себя, что приоритетнее. Естественно, мы рассчитываем на поддержку биржи со стороны крупных независимых производителей, надеемся, что биржа будет для них не менее привлекательным каналом реализации газа. Нам интересно, чтобы биржа работала не только в рамках одного продавца, но как минимум трех-четырех.

«НиК»: Как вы видите разделение полномочий по урегулированию рынков, в частности биржи, между ФАС и ЦБ? Какие полномочия необходимы ФАС для более эффективной деятельности?

— Надо решить одну ключевую задачу (или, вернее, заполнить один ключевой пробел) с точки зрения соотношения того же антимонопольного законодательства в части доказывания согласованных действий картелей на биржевом рынке или вопросов биржевых манипуляций. Все законодательство о манипуляциях основано на функционировании именно срочного рынка.

Методология и нормы права, которые сейчас существуют, не совсем применимы с точки зрения работы товарных бирж.

В этой связи хотелось бы поработать с коллегами из ЦБ для усовершенствования нормативной базы. У нас хорошее взаимодействие с Банком России в рамках Биржевого комитета, а также подготовки нормативных документов.

«НиК»: Как вы оцениваете реализацию дорожной карты по развитию конкуренции в сегменте нефти и нефтепродуктов?

— Я бы не хотел привязываться к палочной системе развития рынка и исполнения этих дорожных карт. Если формально подойти к этому процессу, то мы все показатели, указанные в этих дорожных картах, выполняем. Но выполнение показателей — не самоцель! Главное, что рынок должен развиваться, исходя из потребностей в развитии самой рыночной системы. Например, установление негативных мелкооптовых цен сделало невозможным мелкооптовую торговлю, поэтому «Роснефть» перестала торговать на бирже в этом сегменте. Как только соглашения прекратили свое действие, компания возобновила этот процесс.

Необходима система, при которой предполагается наименьшее вмешательство государства в ценовое регулирование. Мы можем предложить альтернативы развития рынка: мелкооптовую торговлю и формирование индикаторов мелкооптового рынка, которые мы должны в ближайшее время реализовать.

«НиК»: Как ФАС в рамках существования олигопольной системы рынка удается одновременно учитывать интересы крупных и мелких участников рынка?

— Например, при помощи торговых политик, которые разработаны компаниями и согласованы ФАС. В них присутствует обязательный принцип приоритетного удовлетворения спроса на рынке. Торговые политики, за соблюдением которых антимонопольная служба тщательно следит, — это документы, которые подробно прописывают систему ценообразования компаний, требования к рыночному поведению и другие исчерпывающие параметры. Нашим основным руководством и инструментарием является закон «О защите конкуренции».

Поверьте, если участниками рынка допускаются какие-то нарушения, мы на это реагируем, поправляем компании при помощи имеющихся у нас инструментов: на кого-то заводятся антимонопольные дела, на кого-то накладываются административные штрафы.

Но основная задача ФАС — не только вмешиваться по факту, но, прежде всего, предупреждать нарушения. Такой подход является более эффективным и полезным для рынка и его игроков. Именно поэтому мы активно поддерживаем развивающуюся сегодня тему антимонопольного комплаенса, что позволит формировать модели правильного поведения, ориентированные на недопущение антимонопольных нарушений.

«НиК»: С точки зрения исполнения антимонопольного законодательства какие основные проблемы вы видите на рынке?

— Отсутствие в последнее время каких-то громких антимонопольных дел свидетельствует, что серьезных нарушений на рынке нет, особенно в части светлых нефтепродуктов. Мы сейчас пристально следим за авиационным керосином, потому что сегодня происходит очень много спекуляций по этому поводу.

В настоящее время я уверен в корректности формирования крупнооптовых цен, а вот вопрос о стоимости заправки в крыло следует задать региональным рынкам.

Я считаю, что с точки зрения ценовых ориентиров несовершенны и рынки строительных материалов. Сейчас у нас рынок битумов работает по мазутным котировкам. При этом, когда мазут падает в цене, стоимость битума по мазуту не измеряется, так как спрос на стройматериалы увеличивается. Для «опрозрачнивания» рынка необходимо привлекать биржу, и в нашем понимании биржевые возможности рынка битумов есть. Проблемы есть там, где нет биржи и система ценообразования непрозрачна. Тогда на рынке существует очень много посреднических структур, и эти «узкие места» надо выявлять.

«НиК»: Вы упомянули, что необходима реализация такой системы, при которой государству нужно меньше вмешиваться в про­цесс ценообразования. На финансовом рынке уже работает система саморегулируемых организаций. Для топливного рынка эта модель может быть подходящей?

— Да, она может быть подходящей. И определенное саморегулирование на этом рынке уже есть. Это и Совет секции «Нефтепродукты» на СПбМТСБ, в рамках которого участники рынка — и доминирующие, и независимые — собираются и принимают решения по корректировкам биржевых правил, призванные улучшить работу биржи. Это и Биржевой комитет, регулярно собирающийся в ФАС. Причем изначально, когда он только формировался, была идея не включать в его состав представителей регулирующих госорганов!

Придем ли мы в перспективе к полноценной модели саморегулирования — покажет время, тем более что определенные моменты саморегулирования на рынке есть. Сейчас в трейдерском сообществе идет дискуссия о саморегулировании, обсуждаются вопросы создания кодекса этики, но, к сожалению, пока еще далеко не все участники рынка ментально созрели для этого. И 2018 г., когда цены на бензин резко пошли вверх, хорошо это продемонстрировал. Но я надеюсь, что в трейдерских и брокерских ассоциациях произойдут изменения, в результате которых слово «спекулянт» потеряет свою негативную коннотацию и начнет звучать по рыночному.

«НиК»: Журналу «Нефть и Капитал» в этом году исполняется 25 лет, что бы вы могли пожелать нашему изданию и его читателям?

— Желаю только успехов и дальнейшего развития. Мы приветствуем наличие СМИ, которые могут объективно и, главное, профессионально анализировать ситуацию на рынке, и надеемся, что они будут популяризировать и антимонопольное законодательство, и развитие рыночной конкуренции.

Подготовила Екатерина Дейнего

Интервью опубликовано в журнале "Нефть и Капитал" №10 (261), октябрь 2019