Кадавр пэтэушника, или Новая схема поборов для российского ТЭК

О кадавре профессора Выбегалло знают все, кто читал братьев Стругацких. Это существо, неудовлетворенное желудочно, ело непрерывно, пока не лопнуло. Кадавр лопнул быстро. Современные кадавры — и в центре, и на местах — лопаться не желают. Видимо, в отличие от литературного кадавра, они имеют более примитивный прототип — вроде условного пэтэушника без особых мозгов, но с безразмерным аппетитом. И обязательным желанием что-нибудь делить и распределять.

Лучше всего, конечно, делить государственные деньги, но не всем так везет. А что делать тем, кому не удалось дотянуться до какого-то ресурса? Выход из положения — начать делить то, что раньше никто не делил. Например, воздух для дыхания.

Эти мысли приходят в голову всякий раз, когда сталкиваешься с разработанным Минэкономразвития проектом федерального закона «О государственном регулировании выбросов парниковых газов и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации». Смысл проекта в том, чтобы лишить предприятия права самостоятельно решать вопрос, сколько парниковых газов выбрасывать. Из свободного ресурса, незаметного, как воздух для дыхания, парниковые газы хотят сделать ресурсом, распределяемым от имени государства. На роль главного распределяющего Минэкономразвития предлагает, разумеется, себя. Какие же права министерство намерено получить?

Вот они:

• право принудительно устанавливать квоты предприятиям на выброс парниковых газов, включая разработку методик и критериев распределения квот;
• право сбора штрафов за «перевыбросы» с предприятий относительно установленных квот;
• право распоряжаться средствами, полученными в виде штрафов (для этого предлагается создать фонд под эгидой Минэкономразвития).

Минэкономразвития становится прямо заинтересованным в увеличении штрафов, налагаемых на предприятия, что исключает объективность при распределении разрешений на выбросы.

При такой схеме регулятор получает возможность устанавливать по своему усмотрению завышенные задания по сокращению выбросов парниковых газов предприятиям, что открывает небывалые возможности для коррупции.

Посмотрим, что станет с корпорациями ТЭК и реального сектора в целом, если законопроект примут. Они окажутся в замкнутом контуре, в котором их развитие всецело зависит от профильного ведомства, которое само формирует критерии распределения квот, само «нарезает» квоты предприятиям, само штрафует за «перевыбросы» и само распоряжается штрафами. На диво цельная конструкция сильно напоминает капкан, в который должен попасть ТЭК, металлурги, химики и другие компании реального сектора. Из этого капкана выхода не будет ни олигархам, ни госкомпаниям: сносное существование возможно только при хороших отношениях с регулятором, который войдет в положение и не станет «прессовать» заданиями по сокращению выбросов.

Кстати, изначально предприятия не были единственным объектом заботы министерства: в ранней версии проекта не были забыты регионы и отрасли, между которыми также предлагалось делить квоты на выбросы, устанавливая целевые показатели. В последней редакции регионы и отрасли пропали: видимо, были веские причины. Например, боязнь обструкции со стороны могущественных руководителей регионов, которые могут не одобрить попыток ограничить их экономическое развитие. А также понимание, что установление лимитов отраслям не дает даже в перспективе возможности обложения их штрафами — объект обложения отсутствует.

Разработчики легко отказались от квот для регионов и отраслей, и эта легкость дает ключ к тому, для чего вся эта конструкция затевалась.

Когда есть объект для штрафов, чиновники стоят насмерть. Проект закона за последние 1,5 года несколько раз выставлялся на обсуждение и всякий раз был нещадно бит и организациями бизнес-сообщества в лице РСПП, ТПП, Союза нефтегазопромышленников, Ассоциации производителей энергии и ведущими корпорациями ТЭК. Но все как с гуся вода: вместо того чтобы снять документ «с пробега», министерство сделало вид, что обсуждение закончено, поставив его на оценку регулирующего воздействия. Результат процедуры нетрудно предсказать, если знать, что оценка дается соответствующим департаментом Минэкономразвития.

Возможно, система квотирования, штрафования и т. д. нужна для решения каких-то неотложных проблем? Чем обосновывает министерство необходимость столь жесткого контроля предприятий?

Мотивировок министерство приводило несколько на разных стадиях продвижения документа. Международные обязательства России? Но таких обязательств у России нет, и корректно ли забегать вперед?

Можно, конечно, вспомнить о возможных обязательствах в рамках Парижского соглашения, озвученных руководством страны на уровне 70–75% в 2030 г. от выбросов 1990 г. Но пока наши выбросы, по имеющимся оценкам, составляют около 60% от уровня 1990 г. Даже в случае ратификации соглашения никакой нужды во внутренних ограничениях выбросов не возникает: ни по одному сценарию самого Минэкономразвития Россия планку в 70–75% к 2030 г. не преодолеет.

Другая мотивировка заслуживает большего внимания. Оказывается, выбросы все-таки растут; рост наблюдается практически только в одной отрасли: в сфере твердых бытовых отходов, где он составил 42,7% с 1990 г. Казалось бы, вот и объект для применения усилий — свалки и полигоны. Идеальный проект для проверки эффективности предлагаемых мер. Но проблему выбросов от бытовых отходов предлагается решать не санацией полигонов (к чему, например, призывает президент РФ), а штрафами и квотами для нефтяников, газовиков, металлургов, химиков. Именно последним, судя по паспорту проекта, эти меры и адресуются. Сектор ТБО, как ни странно, в адресатах не значится.

Судя по такой схеме решения проблемы, чиновники определенно не ищут легких путей. Может быть, пора ввести проверку проектов законов не только на коррупционную составляющую, но и на соответствие основам элементарной логики?

В отраслях — адресатах проекта закона проблема выбросов решается успешно без дополнительных услуг со стороны Минэкономразвития.

Чтобы это понять, не нужны большие усилия, достаточно проявить базовый уровень компетенции. Стоит лишь открыть сайты ведущих корпораций ТЭК и посмотреть динамику сокращения выбросов парниковых газов за последние годы. Парниковыми газами занимаются не только лидеры ТЭК — все промышленные компании, зарегистрированные на лондонской бирже, еще с 2013 г. обязаны подавать сведения о выбросах; общий «зеленый» тренд в мировой экономике неизбежно повышает активность в климатической политике для остальных.

Что же касается норм регулирования, приводящих к снижению выбросов парниковых газов, то в нашей стране их предостаточно. Достаточно вспомнить нормативы снижения выбросов попутного нефтяного газа, принятые в 2012 г. Налицо реальный результат по сокращению главного источника эмиссии парниковых газов в нефтяной промышленности. Или федеральный закон о наилучших доступных технологиях (НДТ), устанавливающий очень высокие штрафы за отказ от использования НДТ. Какие возможности снижения выбросов дает предприятиям новый проект по сравнению с существующими положениями? Никаких. Технологий, отличных от НДТ, для наших предприятий не существует, снижать выбросы на основе НДТ придется и без нового закона. Единственное, что добавляет проект, — это новые штрафы за провинности, за которые предусмотрены штрафы по линии НДТ.

Нужна ли дополнительная финансовая и административная нагрузка на ТЭК и реальный сектор в нынешней экономической ситуации? Как соотносятся такие предложения с позицией президента РФ, однозначно высказавшегося против любой дополнительной финансовой нагрузки на ТЭК? Почему в стране, где строительство самого крошечного предприятия не обходится без полноценного ТЭО, законопроект, затрагивающий финансовые интересы важнейших отраслей экономики, продвигается без внятного экономического обоснования, элементарного анализа последствий принятия? Эти и другие вопросы не удостаиваются ответа Минэкономразвития.

Все позволяет сделать вывод: нам предлагается согласиться с мерами, деструктивными для ТЭК и реального сектора в целом. С мерами, полностью лишенными актуальности с точки зрения интересов России. Предлагается проект, лишенный функционала даже с точки зрения декларируемых задач. Проект, игнорирующий трудную ситуацию для ТЭК и реального сектора, вынужденного действовать в условиях санкций, блокирующих доступ к каналам международного финансирования, необходимого для проектов сокращения выбросов. Проект, к которому у бизнеса сохраняются вопросы в связи с возможной коррупционной составляющей предлагаемых схем.

Еще один момент — углеродный налог, который распространяется не на «перевыбросы», а на весь объем выбросов. В проекте налог не упоминается, но в пояснительной записке к проекту углеродное налогообложение определено в качестве основного направления по сокращению выбросов попутного газа. И к рискам введения этой меры корпорациям ТЭК следует отнестись со всей серьезностью. Особенно после выступления на Петербургском экономическом форуме Анатолия Чубайса, публично поддержавшего налог как полезную, по его мнению, для экономики меру.

Мировой опыт убеждает: введение налога может расшатать социальную стабильность даже в благополучных странах. Хотелось бы надеяться, что у власти найдется понимание взрывоопасности углеродных штрафов, налогов, прочих выморочных мер. Пример «климатического бунта» во Франции (акции «желтых жилетов») подсказывает: подъем цен на энергоносители в результате неграмотной климатической политики может стать запалом для массированной атаки на верховную власть.

И повышение цен на топливо и электроэнергию в России неизбежно, если данный проект будет принят.

И последнее.

Можно наивно предположить, что разработчики проекта не имели другой цели, кроме объявленного ими повышения эффективности экономики и конкурентоспособности российской продукции. И что у их не всегда корректных действий не было иных мотивов, кроме веры в способность предлагаемых мер облагодетельствовать реальный сектор. Но остается вопрос: почему предложено «включить» эти меры одновременно для всех отраслей? Почему не использован зарубежный опыт, который и на Западе, и на Востоке основан прежде всего на осторожном подходе, на проверке предлагаемых мер длительной серией отраслевых и региональных «пилотов», предваряющих создание национальной системы? На их основе проверялась эффективность предложенных механизмов и принимались решения о целесообразности тиражирования и/или корректировки.

Проверить искренность желания разработчиков проекта помочь отечественной экономике и их веру в эффективность подходов можно, только сфокусировав их усилия на секторе, на котором следует проверить результативность предлагаемых проектом мер, конкретно — на секторе «отходы». Направить их на самый горячий участок — свалки и полигоны, где и наблюдается реальный рост выбросов. За несколько лет пилотной фазы можно будет понять, повлияли ли механизмы на динамику выбросов. И оценить, является ли проект тем самым деструктивным типом климатической конструкции, который в недавно принятой Доктрине энергетической безопасности РФ обозначен как угроза для отечественного ТЭК.

Сергей Рогинко,

советник президента Союза нефтегазопромышленников РФ